Las Organizaciones Internacionales Y Su Rol En La Democratización De América Latina

El politólogo Samuel Huntington describe la democracia como “un importante —posiblemente el más importante —desarrollo político global de finales del siglo XX.”

Los últimos cincuenta años han sido testigo de las transiciones democráticas de países previamente autoritarios alrededor del mundo. En las décadas de los sesentas y setentas los regímenes autoritarios aún prevalecían, particularmente en la región de Latinoamérica y el Caribe- que cuando en los años ochentas y noventas incursionó la “tercera ola de democratización”, dieciséis países iniciaron por concluir sus períodos de dictaduras militares, revoluciones, conflictos armados, a procesos internos de democratización, respeto a los Derechos Humanos, establecimiento de elecciones libres, justas y competitivas. 

De estos países, resonaban el gobierno del General Augusto Pinochet en Chile, Juan María Bordaberry en la dictadura cívico-militar de Uruguay, la revolución Sandinista en Nicaragua, el Trujillato de más de treinta años en República Dominicana, entre otros que simultáneamente ocurrieron en el Triángulo Norte, Haití y Cuba. Latinoamérica incursionan una coyuntura regional que parecía reflejar el marco de la Guerra Fría a nivel global. Sin embargo, la mayoría de estos países, lograron, mediante mecanismos y procesos de democratización, establecer bases para la elecciones libres y justas, la justicia transicional, renovar el rol de las fuerzas armadas, entre otros pilares que aperturaron nuevos y mejores ambientes para que florecieran democracias funcionales.

Para dar inicio a estos procesos, se debía una establecer una primera reconciliación entre las partes o actores opositores o involucrados. Debe de haber, ante todo, un querer de establecer la paz que conlleva a negociaciones necesarias y de consenso. Mucho de este trabajo, lo han liderado distintas organizaciones internacionales, que actúan como entidades mediadoras y de guía para consolidar los esfuerzos que se desean alcanzar. Varios de estos países en la región difícilmente pudieron haber transicionado a democracias de no haber sido por el expertise, recursos financieros y profesionales de organizaciones o actores internacionales.

En este sentido, hay dos objetivos o alcances que las organizaciones internacionales pueden facilitar a cumplir a Estados que buscan transicionar a una democracia, sin embargo no garantizar: (1) la instauración o restauración de la democracia, que implica el proceso de transición según contexto político, económico, judicial y social del Estado, y (2) la consolidación de la democracia mediante mecanismos y esfuerzos de fortalecimiento y seguimiento a instituciones, actores o procesos ya implementados. Es importante reconocer la diferencia entre ambas, sirviendo la última como una segunda fase únicamente cuando la instauración o restauración ha sido exitosa; y es la más crítica ya que, en el estado de vulnerabilidad que implica transicionar a la democracia, surgen por igual amenazas de violaciones a la institucionalidad recién establecida, a los Derechos Humanos y libertades ciudadanas. En ese momento, una reversión a la dictadura, el conflicto o autoritarismo todavía está muy presente y puede ser posible. De esta manera es que el rol de las organizaciones internacionales no es limitado a un intermediario por la paz y estabilidad, sino también de contralor y fiscalizador de los nuevos gobiernos y las nuevas democracias ya establecidos.

Las organizaciones internacionales si bien pueden apoyar en los procesos de democratización, no pueden prevenir reversiones a autoritarismos, dictaduras o conflictos de violencia o guerra, ni garantizar la democracia a largo plazo. Por naturaleza, no tienen la legalidad, ni potestad de involucrarse en asuntos del Estado o de realizar una toma de decisiones por el mismo. Esto se debe a que las organizaciones internacionales no se rigen por el poder coercitivo del uso de la fuerza, más bien están diseñada y estructuradas para asesorar a los gobiernos a través de metodologías de consultoría, “capacity-building” (desarrollo de capacidades) o coordinación. Además que utilizan la diplomacia preventiva “actuando con antelación suficiente al probable surgimiento del conflicto.” Algunos ejemplos de diplomacia preventiva se realizan por la vía de recurso militar o especializado en combate, otros con líderes civiles que establecen el diálogo para sentar bases para la sana convivencia y paz duradera; y otras opciones establecen la sugerencia del desarrollo de elecciones libres- desde las convocatorias, campañas electorales, censo, escrutinio, publicación y respeto de los resultados- como sugerencia ante el Gobierno y el Estado. 

Por esta razón es esencial identificar la influencia y capacidad de las mismas organizaciones internacionales de liderar procesos específicos de democratización de acuerdo a factores como: la estabilidad del país, la cooperación de las distintas partes en el proceso y los antecedentes históricos relacionados con regímenes militares o autoritarios.

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A través de sus distintas competencias, agencias y sub-organizaciones, Naciones Unidas (ONU) utiliza la diplomacia preventiva a favor de transiciones democráticas alrededor del mundo. Siendo una organización internacional contemporánea, también es la única establecida con fines políticos generales y con una membresía casi universal. Aunque no requiera que los países sean gobernados por democracias para adquirir dicha membresía, se considera la democracia uno de sus valores y que para que tenga “un significado real, debe encontrar expresión en todos los lugares donde se ejerce el poder.”

La Carta de las Naciones Unidas, firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco, Estados Unidos, además evidencia en su Artículo 1:

Los propósitos de las Naciones Unidas son: mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz (…).

Los valores fundamentales de la ONU, se dieron a conocer aún más mediante la promoción y publicación de tres agendas consecutivas, escritas por el sexto Secretario General Boutros Boutros-Ghali (1992 a 1996), conocidas como “Una Agenda para la Paz”, “Una Agenda para el Desarrollo” y “Una Agenda para la Democratización”, en 1992, 1994 y 1996 sucesivamente. Esta última confronta el tabú tradicionalmente cuestionado sobre el apoyo de las Naciones Unidas a los procesos de democratización nacional en áreas como la celebración y el seguimiento de elecciones, la creación de sistemas judiciales independientes y el fortalecimiento del respeto por los derechos humanos y el estado de derecho, todos de interés para el derecho internacional.

Sin embargo, es a partir de estas agendas que nace la democracia como un valor esencial de la ONU, estableciendo la noción de paz y los mecanismos por medio de los cuales influiría en la obtención y mantenimiento de la misma. Para lo anterior, se establecen tres conceptos clave: Peacemaking (establecimiento de la paz), Peacekeeping (mantenimiento de la paz) y Peacebuilding (consolidación de la paz).

A finales de la década de los ochenta, Naciones Unidas (ONU) utilizó la diplomacia preventiva a favor de la transición democrática en El Salvador, cerrando un conflicto armado de doce años y otros sesenta años más de dictaduras militares previo a ello.

En este caso, fue la misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador- ONUSAL, establecida mediante la resolución 693 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el 20 de mayo de 1991, que dio apertura a la negociación política entre el oficialismo del Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), la guerrilla y oposición, para terminar con la guerra civil. ONUSAL funcionó como pasarela a la democratización en el país, auspiciando los cuatro procesos electorales de ese año- las elecciones presidenciales, las elecciones parlamentarias para la Asamblea Nacional, las elecciones municipales y las elecciones para el Parlamento Centroamericano- entre otros esfuerzos como se detallan a continuación: 

“Los acuerdos implicaron un alto el fuego y medidas relacionadas, reforma y reducción de las fuerzas armadas, creación de una nueva fuerza policial, reforma de los sistemas judicial y electoral, derechos humanos, tenencia de la tierra y otras cuestiones económicas y sociales. Después de que el conflicto armado finalizó formalmente en diciembre de 1992, la ONUSAL verificó las elecciones que se llevaron a cabo con éxito en marzo y abril de 1994. Después de que la ONUSAL compitiera su mandato el 30 de abril de 1995, un pequeño grupo de personal civil de las Naciones Unidas – conocido como la Misión de las Naciones Unidas en El Salvador (MINUSAL) – permaneció en El Salvador para proporcionar buenos oficios a las partes, verificar la implementación de los puntos pendientes de los acuerdos y proporcionar un flujo continuo de información precisa y confiable ‘.

La estructura de la Misión se conformaba de tres divisiones: Derechos Humanos, Fuerzas Armadas y Policía. La división electoral se crearía en septiembre de 1993, de conformidad con la resolución 832 del Consejo de Seguridad. Pero previo a la conformación de ONUSAL, Naciones Unidas ya había establecido negociaciones con el Gobierno de El Salvador y el FMLN, con la firma del Acuerdo sobre Derechos Humanos, el 26 de julio de 1990, para permitir que la Misión se integrara en la sociedad salvadoreña. Este acuerdo entregó apertura diplomática al monitoreo de cumplimientos de las negociaciones y conformidades de ambos actores claves para asegurar, desde un inicio, la exitosa transición. Pero también demuestra la estructura preventiva de Naciones Unidas en establecer y consensuar negociaciones antes de tomar medidas y acciones.

Una vez establecidos su personal y las oficinas, la Misión inició con la investigación de casos sobre denuncias de violaciones a los derechos humanos y con el conocimiento e involucramiento de los órganos estatales y el FMLN, de manera que se demostrara una transparencia, fluidez y veracidad en las investigaciones y que facilitara posteriormente las identificación de repercusiones necesarias y adecuadas que se debían imponer a los culpables. El progreso se mantuvo estable y la Misión generó otro mandato más que le benefició en crecimiento de recurso humano y financiero para continuar con la labor.

La división de Derechos Humanos comprendía de 30 observadores y asesores legales a cargo de crear un registro de las denuncias, de asesorar a los salvadoreños a solventar estas denuncias y violaciones, y ayudar en la promoción de los DDHH. La división Militar se beneficiaba del expertise de 15 oficiales militares y 380 observadores militares (una vez firmados los Acuerdos de Paz), quienes fueron responsables de verificar el cese del conflicto armado, la reforma de las Fuerzas Armadas de El Salvador y el restablecimiento de las fuerzas del FMLN post-conflicto. La división de la Policía ofreció 16 oficiales a cargo de monitorear la transición a la Policía Nacional Civil de las viejas estructuras de seguridad pública. Esto implicó la supervisión de y coordinación con la Policía Auxiliar Transitoria (PAT), responsable de mantener el orden público y la seguridad ciudadana en el periodo transitorio de octubre de 1992 a julio 1993.

ONUSAL estableció una última división electoral, argumentando los comicios, como el punto clave y de cierre en el proceso de paz y democratización en el país, ampliando el mandato original para establecer una estructura de cinco fases que incluían la observación del proceso electoral. Tras la verificación y desmantelado de armas, equipo y estructura militar, y de la reintegración de sus excombatientes a la vida civil, institucional y política del país, había permitido al FMLN continuar como un partido político legalmente reconocido y participar en las elecciones. Estas reformas institucionales fueron, por último, alimentadas por el reporte de la Comisión de la Verdad, el cual publicó las investigación de actos graves de violencia que se produjeron desde 1980 y cuyo impacto en la sociedad requería un conocimiento público urgente de la verdad. Además del involucramiento de la ONU, la Comisión de la Verdad estaba compuesto por líderes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del Instituto Interamericano de Derechos Humanos- organizaciones internacionales que apoyaron en el fortalecimiento de los Derechos Humanos durante la democratización.

ONUSAL sufrió varios retrasos en tiempo y retos en mediar intereses en particular a los dos actores, como lo fue la provisión de las tierras agricultoras en zonas de conflicto. Además, hay argumentos que presentar que cuestionan si el proceso en conjunto finalmente dará origen a una democracia consolidada– El Salvador fue catalogado como ‘régimen híbrido’ en el Índice de Democracia de 2018. Por otro lado, la ONU con sus Misiones, ha obtenido muchas más derrotas y fracasos de mantenimiento de la paz y democratizaciones en países como Ruanda, Bosnia, Somalia– reconocido como “el mayor fracaso de la ONU en nuestra vida”. 

Sin embargo, muy difícilmente pudiera haberse establecido avances en democratización sin las negociaciones que tomaron 2 años en completar. El conflicto armado formalmente culminó el 15 de diciembre de 1992, el cual se referencia como “un momento definitivo en la historia de El Salvador, cuya gente sufrida ahora puede esperar un futuro en el cual los argumentos políticos, económicos y sociales se resuelvan a través de procesos de la democracia y no de la guerra”.

El Salvador y ONUSAL se considera un caso a nivel internacional por la democratización exitosa implementada gracias al consentimiento de los actores políticos y sociales. Tras la firma de los Acuerdos de Paz en Chapultepec, México, en 1992, se establecieron los partidos políticos como una necesidad irremplazable en el escenario político, dando la bienvenida a la competencia ideológica. En las democracias, los partidos realizan varias responsabilidades, como las funciones intermediarias entre el Estado y sus ciudadanos; o la validación de otras instituciones del Estado. Esto garantiza el cumplimiento de los principios democráticos.

El Salvador es una excepción a las reglas del mantenimiento de la paz, el desarrollo económico, político y social de países en transición de dictaduras o autocracias a democracias. Pero varios estudios resaltan la eficacia de la ONU en la “prevención y reducción de la violencia que misiones no pertenecientes a la ONU, y que los mandatos más fuertes y las misiones más grandes aumentaban las probabilidades de éxito de cualquier misión.”

Con el paso del tiempo la ONU se ha colocado en el centro de un sistema descentralizado de instituciones funcionales, es decir, agencias especializadas, programas y otras sub-organizaciones, que se han desarrollado de manera gradual para efectivamente garantizar al mundo los bienes públicos, incluida la paz, la economía, la democratización, los Derechos Humanos y entre otros. Una vez criticado fuertemente por definir la democracia como una “norma” de la organización internacional, la visión de Boutros-Ghali sobre el rol de la ONU en procesos de paz y democratización se fue fortaleciendo con el tiempo. La asistencia electoral, por ejemplo, ya se había poco a poco convertido en una parte integral de todas las operaciones de construcción de la paz. En lugares donde la sociedad civil y las instituciones democráticas eran débiles, la asistencia electoral era lo que probablemente hacía que fuera funcional.

Ya mencionado anteriormente, las organizaciones internacionales no pueden tener el poder de involucrarse en asuntos del Estado y definitivamente- por naturaleza- no adquieren el uso del poder de la fuerza. Sin embargo, tienen la capacidad, conocimientos e influencia de manejar transiciones y apoyar a actores del estado a fortalecerse hacia la vía democrática, siempre y cuando, se consiente a ello. Estas transiciones son particularmente desafiantes cuando se tiene un tiempo límite de cumplimiento y se requiere revertir o reformar las políticas públicas de gobiernos de regímenes anteriores. En este aspecto, es delicado poder transcurrir por estos cambios, ya que no es del todo garantizado que el resultado sea una transición hacia la democracia. Dependiendo de ciertas agendas o ambiciones, los países pueden recaer en autoritarismos nuevamente o puede estreñir y dificultar la transición desde un inicio.

Sin embargo, otro mecanismo que ayuda a fortalecer procesos de transición y consolidación de la democracia es la membresía del país en la organización internacional. Esta relación es similar a la de brindar asistencia a la gobernabilidad democrática sin condicionalidad, pero basada en recompensas y castigos.

De las organizaciones mayormente pertinentes en nuestro hemisferio, con mucha actividad referente al bienestar social y de gobernanza de sus países miembros, es la Organización de los Estados Americanos (OEA). A diferencia de Naciones Unidas que no estableció fundamentalmente el principio democrático de gobernanza de estados en sus estatutos, la OEA, desde su concepción el 30 de abril de 1948, aprobó y ratificó la Carta de la Organización de los Estados Americanos, con la firma de sus primeros 21 países miembros. En su Artículo 1, los estatutos justifican la existencia de la organización “para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia”, y especificando ocho propósitos en el Artículo 2, literal b., incluyendo “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto al principio de no intervención”. La Carta de la OEA a lo largo de los años fue firmada, aceptada y ratificada por el resto de los 35 estados miembros actuales, incluyendo países como Bolivia, Chile, Uruguay, Honduras, Guatemala y El Salvador, que se han conocido por tener retos en la consolidación de la democracia a finales del siglo XX, e incluso hasta esta fecha.

La membresía puede aumentar la probabilidad de que una transición experimente con éxito la consolidación democrática y, por lo tanto, a la larga, se convierta invulnerable a la reversión autoritaria. Dado que la consolidación democrática requiere instituciones que funcionen para la competencia política y la implementación de políticas, una organización internacional puede promover la consolidación democrática de miembros continuamente a través del desarrollo de capacidades, la implementación de políticas, la provisión de información y una mejor coordinación y cooperación entre los países miembros. Esta última funciona de manera en que la organización pueda coordinar las expectativas de mantenimiento de la paz y seguridad dentro de sus estados miembros, fortaleciendo los principios y valores democráticos. Las reglas y prácticas democráticas que se establecen en la organización pueden considerarse como lineamientos que los estados adoptan y siguen para coordinar acciones o tomas de decisiones que sean las más adecuadas para el futuro desarrollo. Estos lineamientos se comparten entre los mismos estados miembros, de manera que crean puntos focales que provocan una convergencia de expectativas en la democratización.

El caso de la República Bolivariana de Venezuela, que inició su relación (membresía) con la OEA el 21 de diciembre de 1951, hoy representa un debate caliente en el hemisferio, mientras la crisis institucional que mantiene se profundiza por la carencia de agua, alimentación básica, el abastecimiento de medicinas y el enorme flujo migratorio principalmente a los países vecinos. El gobierno de Nicolás Maduro tras haber incursionado años de violaciones a la Constitución, las instituciones, la República (se aprobó una Asamblea Nacional Constituyente) y por crímenes de lesa humanidad, siendo Venezuela miembro de la OEA, las críticas de la comunidad internacional no tardaron en hacerse escuchar.

La OEA ha insistido en varias ocasiones, mediante vías diplomáticas, presionar para la reversión del autoritarismo existente en Venezuela. Se habilitaron varias plenarias para discutir entre sus estados miembros la situación y evaluar posibles sanciones o repercusiones. En este sentido, ‘los Estados miembros de la OEA, en nombre de sus pueblos declaran su más firme compromiso político con la promoción y protección de los derechos humanos y la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, así como para el éxito del proceso de cambios y renovación que requiere el sistema interamericano en el umbral del siglo XXI.’

La primera de estas resoluciones fue impulsada por Estados Unidos y los 14 países del Grupo de Lima, un bloque que suma más del 90 % de la población americana: Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guyana, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Santa Lucía. Se aprobó el 5 de junio de 2018 con el voto de 19 países, incluyendo estos 15, en la Asamblea General de la OEA. Esto dio apertura a la suspensión de Venezuela del organismo internacional, desconociendo a la misma vez, la legitimidad de los resultados de los comicios realizados el 20 de mayo del mismo año en los cuales Maduro fue ilegítimamente reelegido como presidente, con el argumento de la comunidad internacional que las elecciones no cumplieron con las garantías democráticas.

La más reciente resolución, fue aprobada en una reunión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, con el respaldo de 19 países para ‘no reconocer la legitimidad del período del régimen de Nicolás Maduro a partir del 10 de enero de 2019’ y llamar nuevamente a elecciones. Esta resolución se dio a cabo el mismo día que Nicolás Maduro se habría juramentado como Presidente por su segundo mandato de seis años.

Días después se habría declarado el Secretario General de la OEA, Luis Almagro Lemes y el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, reconociendo al Presidente de la Asamblea Nacional de Venezuela, Juan Guaidó, como el Presidente interino legítimo del país. La mayor parte de países miembros de la OEA, como también países alrededor del mundo se pronunciaron a favor siguiendo los pasos de Almagro y Trump respectivamente.

Almagro, fue tomando una postura cada vez más fuerte y contundente contra el gobierno de Maduro en los últimos años. En 2016, emitió un informe que describe los motivos de la censura de Venezuela, y en marzo de 2017 instó al gobierno a celebrar elecciones o enfrentar la suspensión. En abril, Venezuela anunció que se retiraría de la OEA, convirtiéndose en el primer país miembro en abandonar el grupo voluntariamente. El retiro, que podría tardar hasta dos años en entrar en vigor, ha aislado más a Venezuela de sus vecinos y de la comunidad internacional. En este sentido, las repercusiones a abandonar una organización regional, rechazando cualquier diálogo y consultoría democrática, ha desarrollado distinta repercusiones en contra de Venezuela, entre estas: la continua y creciente presión política del bloque que ha sido significativa; la exclusión de Nicolás Maduro de participar en la Octava Cumbre de las Américas que se desarrolló en Lima, Perú. Mientras tanto, el Consejo Permanente de la OEA y Almagro habían pedido enérgicamente al líder venezolano que posponga las elecciones presidenciales hasta que se restablezca el estado de derecho y las elecciones sean aprobadas por observadores internacionales.

Ciertamente, ha tomado tiempo en establecer avances significativos en torno a la democratización en Venezuela. Hay analistas que argumentan que la organización regional ha tardado en actuar a favor de la institucionalidad, ya que el gobierno de Maduro y anteriormente, el de Hugo Chávez, se había vuelto visiblemente cada vez más autocrático en las últimas dos décadas. El argumento además indica que muchos gobiernos latinoamericanos dudaron en criticar al país caribeño por estar alineados ideológicamente con su gobierno socialista o por que dependían de las importaciones de petróleo de bajo interés de Venezuela.

Sin embargo, la organización ha demostrado que puede establecer, en conjunto con sus estados miembros, influencia y presión a la persecución de los principios establecidos en la Carta de la OEA y la Carta Democrática. Venezuela no ha sido el único caso en el cual se han tomado decisiones y acciones hacia la defensa de una democracia. Desde que se modificaron los estatutos en 1992 para permitir la suspensión de los estados cuyos gobiernos democráticos son derrocados por la fuerza, en el 2001, los miembros firmaron la Carta Democrática Interamericana, que declaró que los estados americanos tienen el ‘derecho a la democracia’ y la “obligación de promoverla y defenderla.”

En 2009, por ejemplo, la OEA, por decisión unánime de sus miembros, suspendió a Honduras luego de un Golpe de Estado en contra del Presidente Manuel Zelaya; el país fue readmitido dos años más tarde después de haber celebrado nuevamente elecciones. Fue un proceso relativamente rápido, efectivo y liderado con mucha presión de los organismos internacionales.

La OEA deja constancia de ser una organización a nivel regional con influencia y marcos de referencia compartidos con la mayoría de países en la región. Independiente de la vinculación de sus normativas, conflictos ideológicos, la OEA ha demostrado que la diplomacia y presión internacional es necesaria para luchar contra dictaduras y mantener democracias sanas colaborativamente, aunque en ocasiones el reto sea desafiante. Con los procesos de la organización se pueden proporcionar capacitación y asistencia técnica, coordinación entre actores privados y públicos, y mayor transparencia en los países, lo cual aumenta la probabilidad de consolidar una democracia de transición.

La membresía no disuadirá golpes de estado, revoluciones y otras formas de revocaciones autoritarias. Tampoco es garante que agencias especializadas como las de Naciones Unidas, logren establecer marcos institucionales a favor de la igualdad, los derechos humanos, elecciones libres, sistemas judiciales, etc.

Sin embargo, la organizaciones internacionales pueden al menos tomar medidas para prevenir o contrarrestar las inversiones autocráticas. Y esto llega a ser mucho más apoyo y asistencia a los países en transición o consolidación democrática, que la que tuvieran sin influencia diplomática e internacional. Dado que la consolidación democrática es generalmente esquiva, el pertenecer a una organización internacional tiene el potencial de producir grandes beneficios, como el uso y poder de una membresía que puede permitir la consolidación democrática en lugares poco probables.

Mucho más debe cambiar si los gobiernos, partidos políticos e instituciones de los países de América Latina buscan mantenerse estables y no caer en autocracias. Es importante que lo hagan, ya que no hay mejor vehículo que permita consolidar valores comunes para traer consigo el establecimiento de la democracia a nuestros países.

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