Autonomía en las Universidades Públicas en México

Introducción

Al hacer una revisión de las fuentes especializadas sobre investigación en el ámbito de la educación superior me permite afirmar que su objeto de estudio es relativamente pequeño y fragmentado y con unas bases institucionales extremadamente diversificadas, lo cual se puede tomar como riesgo pero a la vez se conceptualizan como oportunidades y desafíos. En ciertas situaciones los especialistas en la materia abordan la temática de la educación superior en proyectos de corto alcance o dedican su trabajo académico durante largos periodos.

Uno de los principales problemas al abordar el concepto de universidad implica identificar las políticas, reformas y procesos cuyas características se consideran que contribuyen de manera significativa al esclarecimiento del concepto de la educación superior.

De esta manera, los esfuerzos realizados para definir la naturaleza jurídica de la educación superior están marcados por la confusión. Para algunos es un concepto desarrollado por los diseñadores de políticas, para otros es un concepto esquivo, y para otros tantos, no es posible una definición definitiva y última sobre su naturaleza jurídica de las instituciones de educación superior.

La riqueza y complejidad de las Instituciones de Educación Superior (IES) en México en especial la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y las distintas concepciones que coexisten en torno a la institución han motivado la realización del presente trabajo de investigación, que tiene por objeto comprender la naturaleza jurídica de la institución señalada así como, las normativas legales establecidas en los diferentes códigos y leyes para su operación.

Por lo tanto, el objetivo central de la investigación es conocer y comprender la naturaleza jurídica de las IES públicas y las consecuencias del proceso de trasformación del Sistema Educativo Mexicano, lo que conlleva una comparación con otras instituciones que se dedican al comercio de bienes y servicios. El Objetivo General del trabajo es conocer las leyes que regulan el funcionamiento de la IES en comparación con otras instituciones que se dedican al comercio en México y encontrar las coincidencias, diferencias y complejidades en relación a las mismas.

Semblanza de la Institución

Sin afán de hacer un análisis histórico pretencioso sobre la institución, en este apartado se dará cuenta cómo ha evolucionado la educación superior en México

La Universidad de México, es fundada por Real Cédula del 21 de septiembre de 1551, siguiendo el modelo de la Universidad de Salamanca, obedeciendo los intereses del Estado español, al respecto se destacan dos factores. a) El Virrey y la Audiencia se hacen cargo en todo lo concerniente a la organización de la institución y b) El Rey sería el patrón ya que se ocupaba del sostenimiento de la institución y dictaría los estatutos de la misma; por lo tanto, se distinguen tres niveles dentro de la institución: a) Corporativo donde la institución se autogobierna por distintos claustros, b) Administrativo y Financiero y c) Académico.

La Constitución de 1814 destina los artículos 38,39 y 40 para normar todo lo referente a la instrucción. En el artículo 38 se establece que ningún género de cultura, industria y comercio puede ser prohibido a los ciudadanos del país. La Constitución Política de 1824 no fija condiciones precisas a la educación nacional, pero protege el derecho de las entidades recién federadas por la Constitución a que organizarán su educación de acuerdo a sus necesidades específicas.

A principios del siglo XIX la institución ya no era rentable ya que había desviado sus fondos para su mantenimiento dentro del contexto de independencia del Estado mexicano y de los intereses políticos entre conservadores y liberales. Gracias a estas desavenencias la institución sufre clausuras y reaperturas, hasta que Maximiliano de Habsburgo la cerró de manera definitiva el 30 de noviembre de 1865. (Alvarado, 2009)

De esta manera, las Leyes Orgánicas que han regido a la Universidad le dan un nuevo rumbo y un papel protagónico entre la relación Universidad-Estado. La primera Ley Orgánica se establece el 2 de diciembre de 1867 la cual determina como piedra angular a la Escuela Nacional Preparatoria, (Alvarado, 2009), la segunda Ley Orgánica se promulga el 22 de septiembre de 1910 la cual reestablece la universidad y esboza la autonomía de la institución adquiriendo el nombre de Universidad Nacional de México, obviamente la nueva institución fue golpeada por el movimiento armado de la Revolución Mexicana para la cual no estaba preparada ni bien establecida; “la universidad no se basaba en un proyecto bien estructurado, sino en un conjunto de buenas intenciones”(p.148), sin embargo, el movimiento armado le sirvió a la universidad para replantear un nuevo proyecto educativo a nivel superior y fortalecer su estructura interna, la tercera Ley Orgánica del 22 de julio de 1929 pretendía modificar las funciones internas de la universidad con una autonomía limitada y federalizada, la cuarta Ley Orgánica del 19 de octubre de 1933 pretendía privatizar la autonomía de la universidad bajo el régimen socialista y por lo tanto quitarle el carácter de nacional. Marsiske (2010)

La quinta y última reforma de Ley Orgánica merece un estudio aparte, ya que se establece un modelo a seguir en la relación Universidad-Estado, dicha ley fue promulgada el 6 de enero de 1945 y es la que en la actualidad rige a la universidad y define: la Universidad es un organismo descentralizado del Estado, dotada de plena capacidad jurídica, de carácter nacional y con una partida anual garantizada dentro del presupuesto de egresos de la Federación. Marsiske (2010)

En conclusión, el abordar la semblanza de la UNAM, es abordar una empresa que ha evolucionado a la par del Estado mexicano, desde la conquista hasta la actualidad, es hablar de la creación de Colegios mayores y Colegios menores, de la fundación de institutos de investigación con clausuras y reaperturas, derogaciones y ratificaciones de leyes y decretos; convirtiendo a la Universidad en el catalizador de las problemáticas del país y ser capaz de ofrecer soluciones diferentes a las planteadas por el ejecutivo federal.

En la legislación mercantil mexicana no se puede encontrar precepto alguno que defina a la personalidad jurídica aunque el término si es utilizado por ella; sobre todo en aspectos de carácter adjetivo o procesal. Así las disposiciones legales que se refieren a la personalidad jurídica, lo hacen generalmente en función de la calidad necesaria que debe de tener una persona para intervenir en un determinado acto o negocio jurídico comercial.

En otras leyes mercantiles, se utiliza el término para referirse al hecho de que ciertos entes pertenecientes al Estado, encargados de regular diversos aspectos de la actividad comercial, tienen personalidad jurídica propia, sin que se diga en qué consiste esta última. Tratándose de una sociedad mercantil que comparece en juicio, es necesario acreditar dos personalidades, la de la propia sociedad como persona moral legitimada en la causa, y la de su representante, en el entendido de que este último deberá demostrar que cuenta con las facultades suficientes para actuar en nombre de aquella, conferidas por el órgano facultado para ello.

La Constitución Política Federal en sus artículos 5, 13, 14, 16, 20 fracciones V y IX, entre otros, utiliza el vocablo persona para referirse tanto a las físicas como a las morales, considerándolas como sujetos de derecho en las hipótesis genéricas que regulan esos preceptos. De tales supuestos normativos, se desprende que el texto constitucional alude a quienes son titulares de garantías individuales, comprendiendo tanto a la persona moral como a la física.

En el Código Civil Federal precisa que son personas morales las siguientes: la nación, los estados y los municipios, las demás corporaciones de carácter público reconocidas por esta ley, asociaciones profesionales y demás que refiere la fracción XVI del artículo 123 de la Constitución Federal. Ahora bien, la calificación de comerciante que se realiza en el Código de Comercio con respecto a la persona jurídica de la sociedad mercantil, es un efecto del elemento relativo a su personalidad jurídica.

En la Ley General de Sociedades Mercantiles, se encuentra el elemento concerniente a la voluntad de la persona jurídica (moral) comerciante. Sin embargo, dicha voluntad está referida a las actividades de la propia persona jurídica que se ven reflejadas en las relaciones jurídicas que establece o que se crean a consecuencia de ese actuar, de las cuales necesariamente se desprenden derechos subjetivos y obligaciones para aquella, según sea el caso.

Otro de los requisitos que ayudan a concretar la personalidad jurídica es la situación de hecho que individualiza a ese sujeto, que tiene lugar cuando la persona moral adopta alguno de los tipos sociales previstos en la Ley General de Sociedades Mercantiles, lo que la individualiza como sociedad mercantil determinada. Aunado a lo anterior, al estar reconocidas esas especies de sociedades en el ordenamiento legal mencionado, se obtiene otro de los elementos de la personalidad, que es el reconocimiento jurídico de esa individualización y a su vez como resultado de la concurrencia de estos elementos, la persona moral adquiere personalidad jurídica legítima para considerarla titular de derechos y obligaciones.

A modo de conclusión de este apartado se pueden definir dos términos:

• Personalidad es la individualización de la persona jurídica mediante una situación de hecho en que se coloca, prevista por una norma de Derecho, que permite distinguirla de otros entes volitivos en las relaciones jurídicas-comerciales del ámbito del Derecho en que se desenvuelve el caso concreto.
• Persona moral es un sujeto de existencia abstracta, construido jurídicamente con voluntad propia, derechos, obligaciones y una personalidad jurídica que lo individualiza en las relaciones de derecho y lo hacen centro generador de derechos y obligaciones económicas, financieras y comerciales.

La Descentralización Administrativa

El estudio del marco jurídico de las Universidades públicas autónomas en México debe de comenzar por un análisis de la forma de organización de la administración pública que las caracteriza llamada descentralización administrativa. De esta manera y retomando los conceptos anteriores, el Estado ha creado entidades con personalidad jurídica y patrimonios propios, desvinculados en menor o mayor medida de la administración pública centralizada para el cumplimiento de determinados fines.

Se debe de resaltar que la descentralización administrativa ha obedecido a la conveniencia de sustraer ciertas actividades de la acción administrativa pública centralizada, por otra parte implica la introducción de una serie reglas distintivas relativas a los poderes de nombramiento de autoridades, los poderes de mando y vigilancia, las facultades de revisión y disciplinarias, así como los poderes para la resolución de conflictos de competencias.

En este sentido, que los órganos descentralizados tengan una personalidad jurídica propia, representa que tienen un centro de imputación de derechos y deberes distintos del Estado, es decir, pueden entrar en relación jurídica a título propio, independientemente del Estado. El nacimiento de la personalidad jurídica de los órganos descentralizados tiene sus bases en una ley o decreto del Congreso de la Unión o en su caso, en un decreto del Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; ahora bien la ley que se desprende de dicho artículo no corresponde a la lectura del artículo 90 Constitucional.

Se puede encontrar que el artículo 90 Constitucional hace referencia a la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP), la cual ha de regular a todos los organismos descentralizados, lo relevante, resulta cuando dicha ley se deslinda de las universidades con autonomía señalando lo siguiente: “El Artículo 3°. Las universidades y demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, se regirán por sus propias leyes específicas”.

Cuando se aborda el rubro de patrimonio propio, jurídicamente se está hablado de todos los derechos y obligaciones susceptibles de ser cuantificables en dinero, y que están adscritos a una persona. Por los derechos se entienden derechos de propiedad y derechos de crédito, en otras palabras, todos los créditos que la persona en cuestión pueda exigir en contra de otras personas que sean sus deudores; que los órganos descentralizados tengan patrimonio propio significa que es distinguible del patrimonio nacional, pero esto no les permite salir del todo del marco establecido por la Ley General de Bienes Nacionales, y que, únicamente se determine por sus propias leyes orgánicas. De esta manera se entiende que el Estado afecta o destina parte de su patrimonio a las necesidades propias del servicio público en cuestión, pero no se desentiende totalmente de él.

En cuanto a la autonomía orgánica se ha de mencionar que las actividades propias del organismo descentralizado habrán de ser realizadas por autoridades propias y distintas a las de la administración centralizada, además, las primeras pueden oponer a las segundas su esfera de autonomía. Los poderes que las autoridades centrales tienen para orientar, definir y vigilar a los órganos descentralizados tienen una gran variación; todo dependerá nuevamente del Congreso para determinar la ley orgánica respectiva.

Empero, en el caso de las universidades públicas, la autonomía se debe de concebir en su máxima expresión, la cual está contemplada en el párrafo VII de la Constitución. Este artículo es importante ya que resume todas las características de las instituciones de educación superior autónomas. En el mencionado artículo, se puede examinar a detalle la especificidad que tiene este tipo de órganos descentralizados y las diferencias que ejercen otros que realizan actividades como son la industria y el comercio.