Centralizacion y Autonomía Territorial en Chile

Primero que nada y valga como nota al lector que el título, es un cierto parafraseo y reconocimiento a uno de los libros de Norberto Bobbio que iluminan el desarrollo del presente ensayo y la discusión sobre la posibilidad de poner en discusión y tensión la posibilidad de discutir el orden del Estado en el marco del Proceso Constitucional en Chile y la oportunidades que la discusión de las autonomías territoriales y un nuevo modelo de interrelaciones da a conflictos de en el ámbito del desarrollo y el reconocimiento de los pueblos originarios.

Haciéndonos parte de la aseveración de Oszlak y O’Donnell, que indica que “Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnímodamente a la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. Sólo algunas son ‘problematizadas’, en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o incluso individuos estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse ‘algo’ a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes” (Oszlak & O´Donnell, 2011), esto indicaría que la tensión sobre el control de la agenda política y las demandas la vía de resolución y de toma de posición preferente por parte de los interesados en la vía de resolución Estatal.

La pandemia y la crisis económica y social que ha traído asociada, han puesto en tensión y evidencia a nivel mundial y en particular en el caso de nuestro País, la necesidad urgente de contar con el Estado en todo su despliegue de modo de poder contar con una red completa que entregue la más amplia cobertura a las necesidades de la población. Como, cuando y con qué profundidad realizar ese despliegue de las distintas coberturas del Estado, tanto en este caso de catástrofe, como en situaciones de normalidad, tanto con los ciudadanos que cuenten con menos recursos económicos, como con los sectores de mayores ingresos, parece ser la tensión permanente a resolver con el despliegue de las distintas Políticas Publicas y sus distintos estratos y alcances de cobertura.

Por lo anteriormente indicado y como se desarrollará en el presente trabajo es necesario profundizar en como marcos institucionales distintos el modelo unitario que rige a Chile y otros esquemas de gobierno subnacional y local, pueden dar como resultantes la superación de un modelo de desarrollo que no está dando cuenta de las necesidades y exigencias ciudadanas.

Mirando en un sentido crítico las diferencias y similitudes entre los regímenes institucionales en países federales y unitarios en América Latina y repasando los debates sobre nueva institucionalidad, gobernanza y modalidades de gestión territorial., es posible visualizar modos distintos y posibles de avanzar hacia un modelo de desarrollo más inclusivo y con mayores garantías y oportunidades de reconocimiento social.

Es aquí donde conceptos de autonomía y solidaridad interterritorial aparecen como necesidades urgentes, el orden constitucional chileno solo se hace mención expresa a los términos equidad y solidaridad una sola en él, artículo 115, inc. 1º y 3º, respectivamente y de ninguna manera haciendo precisiones sobre la autonomía territorial y la toma de decisiones por la ciudadanía de esos territorios específicos. Si bien el art. 3º, inc. 2º, de la Constitución menciona “el desarrollo equitativo y solidario” y el ya citado art. 115, inc. 1º, que recoge esa expresión, señala que “las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos, en ninguna parte incorpora espacio a una apertura hacia la autonomía territorial o decisiones subnacionales.

Esta tensión, en su resolución más clásica e ideológica, se ha resuelto por medio de la interpretación que las estructuras políticas formales, principalmente gremios y Partidos Políticos, han hecho de la disputa social, lo cual se ha presentado como vehículo para dar conducción a esta conflictividad ; ¿pero cómo encajamos esto en el s.XXI?, en una democracia basada en una ciudadanía más empoderada y más demandante de la profundización democrática, con agendas difusas (en términos del clivaje clásico), transversales y amplificadas en un mundo hiperconectado, ¿cómo el Estado se hace cargo del problema de la demanda y de los grupos de interés que se mueven a mayor velocidad y se reagrupan de manera más ágil que la maquinaria estatal?; quizás son nuevos actores, demandas y modos de interpretación de la disputa social, los que deben entregar al Estado el modo de abordar las Políticas Publicas.

Problemática de la centralización en Chile

En el caso latinoamericano, excepto por México y Colombia, todos lo demás Países de la región, han tenido a la fecha, periodos inferiores a 40 años de continuidad democrática, por lo que además sumado a la característica bipolaridad entre izquierda y derecha que caracteriza a la política regional, hace difícil pensar en procesos profundos de transformación social en miras de construcción de un Estado de Bienestar y de procesos con miras a la descentralización y profundización de la toma de decisión por parte de los territorios o autonomías subnacionales de distinta profundidad.

En Chile la Reforma Constitucional del 2005 vino a cerrar una primera etapa de consolidación del proceso democrático luego de un proceso de desmonte del aparataje de Políticas Públicas durante la Dictadura Militar, esta primera etapa con más incertidumbres que certezas, englobadas en la decidida lucha contra la extrema pobreza y el proceso de modernización de infraestructuras, desarrollado con un telón de fondo, pero no menos importante, como fueron los procesos de verdad, justicia y reparación a las violaciones de DDHH.

Este primer ciclo democrático en Chile, principalmente orientado en los valores de recuperación económica y la normalización de los procesos de justicia, condujo a una relación más exigente del Estado respecto a las Políticas Públicas, estas ya no debían ser orientadas solo al mejoramiento de los problemas de cobertura, si no comenzaba a emerger una ciudadanía más demandante de calidad de esta cobertura y sobretodo de mejoramiento y universalidad de la cobertura del Estado, con un foco preferente en la participación en las tomas de decisión, focalización territorial y decisiones que incorporen también resoluciones sobre problemáticas culturales, territorios tradicionales autonomías de autoridades tradicionales y otras problemáticas que tradicionalmente no se encuentran bajo el foco de las Políticas Publicas que normalizan el problema de la cobertura y la focalización como variables prioritarias, apareciendo hoy una red más compleja de consideraciones fuera de los clivajes tradicionales o enfoques canónicos de planificación, esta necesidad de participación profunda había sido expresada por Dilma Rousseff “sabemos que la democracia genera un deseo de más democracia. La inclusión social exige más inclusión social. La calidad de vida despierta el ansia de más calidad de vida” . Ya en 2014, Michelle Bachelet, anticipando el proceso y discusión constitucional, comenzaba a proponer aperturas ya no desde la centralidad del Estado…Y creo que eso se expresa de manera muy nítida en la ciudadanía que hoy día vemos en nuestra América Latina, una ciudadanía que exige, que demanda, que fiscaliza, pero que además tiene plena conciencia de sus necesidades. Y esta ciudadanía quiere participar activamente en las soluciones de los problemas urgentes de la educación, de la salud, de la vivienda…

¿Esto qué significa? Parece que un área central es retomar la senda de la confianza mutua, de generar convergencias, pero a partir de nuestra propia diversidad. Y creo que en esa diversidad de verdad que está nuestra riqueza. Es desde la diferencia, en realidad, donde podemos proyectar los intereses comunes que nos identifican como región en el concierto de las naciones….

Según los datos desarrollados por la OCDE Chile está entre los países más centralizados de la organización, junto a Grecia e Irlanda. En el 2014, los gastos subnacionales gubernamentales en Chile representaron un 3.0% del PIB y un 13.1% de los gastos públicos, lo que contrasta con el promedio de la OCDE que es del 16.6% y del 40.2% respectivamente (Dazarola, 2019). En el caso chileno este proceso de excesivo centralismo puede ser una de las principales respuestas a las acentuadas diferencias de desarrollo territorial y a los procesos de reclamos de autonomía de los pueblos originarios, principalmente por parte del Pueblo Mapuche, el cual cuenta con una más extensa distribución territorial, cantidad de individuos, exposición de los problemas de pobreza y distanciamiento cultural con el Estado.

Procesos comparados

En el caso español, desde las discusiones constitucionales de 1931, se intentó establecer un modelo de Estado que mediase entre el Estado Unitario y el Estado Federal, “No hablamos de un Estado federal, porque federar es reunir. Se han federado aquellos Estados que vivieron dispersos y quisieron reunirse en colectividad” , quizás este resultante el hoy Estado Autonómico , se presenta como más flexible ante la tensión que la globalización impone al federalismo, la sujeción de la agenda externa (Banco Mundial, Tratados Internacionales, FMI) y la autonomía de la agenda local y la respuesta que esa agenda debe por parte de la unión, poniendo en tensión los intereses de la ciudadanía y las obligaciones externas del Estado. Este de proceso es también oportunidad por la flexibilidad que tienen los gobiernos locales de procesar legítimamente los intereses globales convirtiéndolos en motor de desarrollo y de posicionamiento de la agenda local.

En el presente trabajo se han excluido expresamente, los ordenamientos de carácter federal para centrarse en estatutos de ordenamiento que median entre el Estado Unitario y el Estado Federal, se han revisado articulados constitucionales de Bolivia, Colombia y Ecuador en el ámbito Latinoamericano, agregando además a España y Portugal, debido a su condición expresa de Estados Autonómicos en el caso europeo. En los ejemplos indicados aparecen como relevantes las siguientes temáticas:

1. Relevancia de la construcción del orden político-administrativo desde al Gobierno subnacional hacia los niveles superiores.
2. Reconocimiento de las territorialidades particulares y las incorporaciones expresas en el orden constitucional de los pueblos originarios y nacionalidades históricas
3. Reconocimiento de condiciones productivas particulares en los territorios y resguardo de las economías locales
4. Autonomías de decisiones y revocaciones de mandatos
5. Autonomía fiscal y traspaso de competencias desde el Estado Central
6. Flexibilidad en la estructura territorial e incorporación de la asociatividad inter territorial.

Autonimia y cohesion social

Fundamentalmente los problemas manifestados en múltiples trabajos de campo, así como por el propio proceso político que se expresa en esos territorios, da cuenta de un profundo desarraigo para con el Estado, reflejado fundamentalmente con el reclamo de restitución de territorios y solicitudes de autonomía política en distintos grados desde autonomía político territorial a reclamos de secesión para con el Estado.

Es posible apreciar que es factor común e independiente a la intensidad del reclamo político, la existencia de diferencias enormes en el desarrollo de esos territorios, siendo al parecer la temática a atender de modo prioritario junto con la autonomía político-administrativa. La proposición de nuevas modalidades de participación y gestión a nivel territorial que articulen organizaciones del Estado y la Sociedad Civil, se plantea necesariamente como vía de canalización de las demandas de autonomía y reformulación de la relación Estado-Ciudadanía.

Los trabajos de diversos autores han mostrado que personas pertenecientes a pueblos indígenas son en promedio más pobres que los pertenecientes a la población no indígena y este resultado se mantiene al considerar por separado zonas urbanas, rurales y la capital del país (Santiago). Adicionalmente, las estimaciones muestran que los pueblos Mapuche y Aymará tienen en general las tasas de pobreza más altas. (Agostini, Brown, & Andrei, 2010), situación que es posible revisar con datos actualizados que se ha mantenido invariable o con una disminución marginal.

Probablemente la restitución o profundización de la cohesión social, sea el proceso fundamental y central de la discusión sobre los procesos de Autonomía o redefinición de las relaciones al del Estado en sus aspectos intraterritoriales.

Resulta difícil evaluar positivamente un proceso de rebalanceo territorial que pueda ser efectivo en sus aspectos burocráticos o económicos y no este sustentado en un aumento de la cohesión social, probablemente no esté asegurada su estabilidad a largo plazo y la implementación efectiva de esta nueva relación territorial. –

Conclusiones

Las Políticas Publicas necesariamente tomarán un nuevo rumbo a partir de la crisis 2020, se deberán situar ente nuevos paradigmas de inclusión, participación y profundidad democrática, necesariamente con un nuevo foco en la infraestructura de relaciones, con una nueva exploración sobre el marco ético en que nos relacionamos, poniendo en el centro ya no las disputas de clase y los clivajes tradicionales, si no la diferencia que es el valor cultural predominante hoy en día, es quizás la cultura de la diferencia lo que debiese ser el eje articulador de nuestra estructura social futura con una infraestructura política capaz de incorporar nuevos paradigmas que la haga más compleja e inclusiva, proponiendo una gobernanza local en la construcción de formas de relación más participativas para con el Estado y flexibilización del modelo con diferentes modalidades de gobernanza, incorporando nuevas redes de actores, en su mayoría actualmente excluidos, que no reemplacen si no interactúen más horizontalmente con las redes políticas tradicionales, articulen organizaciones del Estado y la Sociedad Civil, proponiendo un nuevo rol de los gobiernos locales.