Impuesto a la Salida de Divisas y su Impacto en la Recaudación Tributaria en el Ecuador

Introducción

El Ecuador al no poseer una política monetaria directa dada su condición de economía dolarizada debe recurrir a otros mecanismos o instrumentos con la finalidad de que la economía funcione de forma correcta, aquí toma importancia la política fiscal, la cual aparte de tener una finalidad recaudatoria también se utiliza para regular o evitar situaciones desfavorables para el país. Al no poder maniobrar con la política monetaria y tratar de evitar una falta de liquidez -salida excesiva de dólares- en 2007 nace el Impuesto a la Salida de Divisas, que tal como lo menciona el Título IV de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador este impuesto pertenece a la familia de los impuestos reguladores.

Entiéndase por impuesto regulador el que tiene por fin moderar el consumo desmesurado de ciertos productos o actividades que estén provocando anomalías en la economía en este caso evitar la fuga de capitales o importaciones excesivas, situaciones que significarían una salida de dólares provocando una futura escasez de dólares.

Actualmente existe incertidumbre acerca de este tributo si su finalidad continúa siendo la de regulador en la economía o si ya cambio a ser netamente recaudatorio evidenciado con su alto peso en los ingresos tributarios solo por debajo del Impuesto al Valor Agregado y del Impuesto a la Renta. El presente trabajo tiene como finalidad analizar todo lo relacionado con su recaudación, revisar la evolución de la tasa impositiva, distinguir si su objetivo inicial el de ser un impuesto regulatorio se mantiene o por el contrario ya pasó a ser un impuesto recaudatorio y por último señalar la importancia de este impuesto en los ingresos fiscales.

Al estar dolarizada la economía ecuatoriana los desafíos que enfrenta el país va a depender exclusivamente de las reformas fiscales que se implementen, sus propósitos deben ser, hacer viables y sostenido el proceso y lograr mejorar las condiciones de vida de la población en especial a aquellos sectores que se encuentre en doble vulnerabilidad que son lo que desean atención prioritaria; con la finalidad de la búsqueda de la equidad y eficiencia en la distribución y manejo de los recursos fiscales.

La política fiscal es una rama de la política económica que se encargar de configurar el Presupuesto del Estado utilizándolo como variable de control con la finalidad de asegurar y mantener la estabilidad económica y como medida para evitar la inflación y el desempleo. Santiago Díaz de Sarralde, Garcimartín Alférez, & Carpizo (2007), explican que la política fiscal es la encargada de “desempeñar un papel crucial, pues afecta el comportamiento económico de los ciudadanos, determina el potencial del sector público para proveer bienes y servicios, efectuar programas de redistribución de renta y aplicar política de estabilización”, el Estado mediante su utilización se encarga de garantizar el bienestar de la ciudadanía, para obtener los recursos necesarios para cumplir dicho fin se necesita de la política tributaria. 

Ruiz de Zuazu, María Goenaga (2012), define a la política tributaria como a aquella que: Consiste en usar los impuestos, junto con otros instrumentos fiscales, para lograr los objetivos económicos y sociales que se desean promover, los programas de gasto público son los que determinan tanto el grado de presión fiscal, así como los rasgos y características de las diferentes figuras impositivas con la finalidad de determinar los ingresos tributarios.

Los ingresos tributarios proveniente del cobro de impuestos a los contribuyentes que en el caso ecuatoriano se administra a través del Servicio de Rentas Internas (SRI), y el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (SENAE); y a través de los Gobiernos Seccionales como son los Municipios, los cuales estos ingresos en algunos periodos debido a la volatilidad de precio de petróleo han llegado a superar el ingreso proveniente de la venta de este.

Se especifica en el Artículo 300 de la Constitución de la República del Ecuador (2008) “El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos.” con lo cual se evidencia la intención del estado de darle una mayor importancia a los impuestos que graban a la riqueza en comparación a los de los consumos, buscando una mejor distribución de la riqueza.

En el Ecuador hay varios impuestos tanto directos e indirectos, que se aplica por diversos motivos: ya sea por aumentar la recaudación y la presión fiscal, cambiar hábitos en la población que son considerados nocivos, controlar el consumo de bienes y servicios que se considerar innecesarios, disminuir la evasión y elusión fiscal, etc.

Para Joseph Stiglitz (2000, pág. 477): “Los impuestos se dividen en dos grandes grupos: los impuestos directos que gravan sobre las personas físicas, y las sociedades y los impuestos indirectos sobre una amplia variedad de bienes y servicios, siendo los impuestos directos los que mayores ingresos le representan al Estado”, en la constitución política del Ecuador se priorizan los impuestos directos y progresivos con la finalidad de que quien más dinero tenga, más pague, siendo un medio para redistribuir la riqueza de una forma más equitativa, siendo un ejemplo el Impuesto a la Salidas de divisas (ISD) y a la Renta (IR), en cambio los impuesto indirectos todos pagan los mismos en términos porcentuales donde el que consume más, pagan más, dado que estos impuestos se gravan en los bienes y servicios que se consumen siendo un ejemplo el Impuesto al valor agregado (IVA).

Joseph Stiglitz (2000, pág. 489) señala: “Los impuestos reguladores o correctores recaudan ingresos y mejoran al mismo tiempo la eficiencia de la asignación de los recursos”, estos impuestos tienen la capacidad de influir en las decisiones y conductas de los consumidores, considerándose su recaudación como efecto secundario, pero que la logrado contribuir de manera significativa a las arcas fiscales.

Gustavo Durango (2010), define a los impuestos directos como los que “gravan las manifestaciones inmediatas de riqueza; son aquellos en los que el contribuyente consta en padrones, catastro o registros, se consideran personalísimos porque no pueden ser trasladados a otro, porque la ley prohíbe al contribuyente transferir el pago de impuestos.” El ISD, es uno de los pocos impuestos denominado como regulador, de carácter nacional, directo y de ejecución instantánea.

Según, la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria (2018) en el Titulo IV, Capitulo 1, Articulo 155 “crease el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) sobre el valor de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen al exterior, con o sin intervención de las instituciones de las instituciones que integran el sistema financiero”, por lo que se considera como un tributo que grava sobre todas aquellas transacciones realizadas por personas naturales o sociedades, en las cuales salga divisas del territorio nacional. El motivo de la creación de este impuesto es mantener las divisas y evitar su salida, siendo sin duda su finalidad regulatoria gravando todas aquellas transacciones que demande salida de capital o dinero de territorio nacional posibilitando que las divisas se inviertan en el territorio nacional y para que la economía no sufra falta de liquidez y evitar una crisis económica.

Este tributo fue creado para estabilizar la economía ocasionada por la ausencia de tipo de cambio -rígido por la dolarización-. La economía ecuatoriana paso a depender fuertemente de los flujos de dinero proveniente del exterior ya sea por medio de Remesas, Exportaciones o por Inversiones, esta medida busca reducir los problemas de liquidez y lograr que se reinvierte los beneficios con la finalidad de fortalecer la dolarización y el crecimiento económico sostenido.

Según (Diario El Comercio, 2011) la cronología del impuesto es: desde su momento de implementación (2008) mediante la Ley reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador publicada en el Registro Oficial 242 del 29 de diciembre de 2007 con una tarifa de 0,5% tomando como base imponible el valor total de las divisas transferidas, enviadas o trasladadas, en el año 2009 mediante la Ley Reformatoria de la Ley de Equidad Tributaria mediante el Registro Oficial 497 del 30 de diciembre del 2008 paso a 1% con la justificación de que los capitales seguían saliendo, en el año 2010 según el Registro Oficial 94 del 23 de diciembre del 2009 en el artículo 42 de la Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador se duplico a 2% y finalmente en noviembre de 2010 se determinó que para el 2011 se determinó el incremento del 2% al 5% que se mantiene hasta ahora.

Este incremento en 150% hizo que su finalidad sea más recaudatoria que regulatoria, el ISD es uno de los impuestos que ha tenido más modificaciones desde su creación.

Este tributo a partir de su implementación ha incrementado su relevancia debido al aumento periódico en la recaudación ocasionado por el aumento de su tarifa. La base imponible para el año 2019 es de 3 Salarios Básicos Unificado (SBU) para traslado de divisas en efectivos y en caso de utilización de tarjeta de crédito o de débito por consumos o retiros efectuados desde el exterior se restará un monto exente anual equivalente a USD 5.017,33.

Importancia del Problema

Con la dolarización, la política económica paso a sustentase en la política fiscal, siendo considerada como el principal instrumento con capacidad para mover la economía de un punto de equilibrio a otro, por lo que alcanzar su equilibrio constituye uno de los objetivos primordiales, los objetivos de la política monetaria y la política fiscal se encuentran plasmados en la constitución política del Ecuador del 2008.

Los impuestos pasaron a tomar el rol fundamental dentro de la economía ecuatoriana ya sea con el objetivo de regular o recaudar, estos se han convertido en la principal fuente de financiamiento del Estado, por lo que la pregunta es: ¿El Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) ha cumplido con su finalidad reguladora o por el contrario solo se ha convertido en otra fuente de ingreso para financiar el gasto público?

Considerando que los impuestos causan distorsiones en la decisiones de la población, el presente artículo se concentrara en determinar cuál ha sido el impacto del ISD en el periodo 2008-2019 haciendo énfasis en su importancia de ser uno de los tres principales impuestos y considerándolo inicialmente como un impuesto regulador que procura reducir y evitar la fuga masiva de capitales y que pasó a tener un rol recaudador siendo una gran fuente de ingreso para el presupuesto general del Estado (PGE).

Metodología

Se realizó un análisis descriptivo y de serie de tiempo con la finalidad de determinar cuál ha sido el impacto del ISD en el Ecuador en los ingresos tributarios directos y globales, además de ver si el aumento en la recaudación del impuesto se hizo con fines recaudatorio o regulador. Por otro lado, se realizó un análisis histórico para determinar la efectividad de cobro y el cumplimiento de los objetivos planteados con la creación del impuesto mencionado.

El gráfico 1 muestra la evolución que ha tenido este impuesto en términos de recaudación, desde su creación, una tendencia significativamente al alza ya sea por el incremento de su tasa impositiva o por el motivo de que la salida de dinero no se detuvo.

En el año 2009 la recaudación fue de $188.287 miles de dólares significando un aumento porcentual del 499% con respecto a lo recaudado en el 2008 que fue de $31.409 miles de dólares, esto se explica por el aumento del 100% en la tasa impositiva pasando del 0.5% al 1%.

En los tres siguientes años podemos notar incrementos significativos en la recaudación, en 2010 un 97%, 2011 un 32% y 2012 un 136% con respecto al año anterior, lo cual es el resultado del incremento gradual que tuvo la tasa impositiva pasando de 0,5% a 1% para un año después duplicarse a 2% y finalmente quedar en 5%.

Si bien en los años próximos su tasa de crecimiento fue moderada y hasta hubo años donde existió decrecimiento hablando en términos netos la recaudación de este impuesto ya se consolido alrededor del millón de dólares mientras que en los años anteriores al 2012 ni al medio millón llegaba.

El grafico 2 muestra el % de efectividad, donde en los primeros años de implantación del ISD se logró recaudar más de lo esperado, es decir la efectividad en la recaudación fue superior a la prevista, esto inicialmente se debe a la baja tarifa que tenían el impuesto, además de que no se previó el comportamiento de la personas, pero después se debe a fomento de una cultura tributaria libre de elusión y evasión tributaria que ha ejecutado el Servicio de Rentas Internas (SRI) hacia la población, demostrando la importancia que representa el cumplimiento del pago de impuestos para los ingresos del Estado que ha dado excelentes resultados logrando que cada año los montos de recaudación se incremente.

El gráfico 3 representa la evolución de la recaudación de impuestos directos y en qué porcentaje aporta el impuesto a la salida de divisas, estos han ido al alza constantemente como podemos observar gran mérito tiene la gestión administrativa de ese entonces la cual se enfocó darle mayor prioridad a los impuestos directos, progresivos etc. con la finalidad de mejorar la redistribución de la riqueza, todo esto a través de la ley de equidad. De igual forma el ISD ha tenido más peso dentro de estos impuestos directos llegando a representar un 16.8% en promedio durante los últimos 9 años.

El gráfico 4 muestra la evolución de la masa monetaria la cual es importante para determinar si se cumplió el objetivo de evitar una falta de liquidez, observando del gráfico en general podemos destacar que la economía ecuatoriana no ha tenido problemas de liquidez, al contrario todos los años ha tenido un crecimiento significativo a excepción de los años 2015 y 2017, con lo cual se sigue poniendo en duda su función de regulador, además de evitar una falta de liquidez ya que si bien luego de la creación de este impuesto el dinero circulando dentro de la economía ha aumentado, antes de su implementación también lo hacía.

Discusión

Contrastando los resultados con la teoría previamente expuestos el lector está en la capacidad de notar que no se ha cumplido con la finalidad de este impuesto, el cual al ser denominado regulador tendría que haber modificado cierta actividad, en este caso cambiar una tendencia en la salida de divisas lo cual no fue así ya que como podemos notar aumento su recaudación por tanto el ritmo de salida de divisas también continúo saliendo.

Basándonos en el marco teórico sobre un impuesto regulador vemos que este tiene por fin corregir una anomalía en este caso sería el de corregir o evitar un problema de liquidez, lo cual con el gráfico de la circulación del dinero en la economía vemos que esta se venía incrementando igualmente antes de la creación de este impuesto, por lo tanto, nunca hubo un problema que evitar o corregir.

Se corrobora la hipótesis planteada que el ISSD actualmente tiene más de impuesto recaudatorio que de impuesto regulador esto evidenciado en su porcentaje de participación en los impuestos directos y que durante los últimos años representa el tercer impuesto con mayor recaudación y por lo tanto su importancia para las arcas fiscales es grande.

Se encontraron coincidencias con el trabajo de Gómez C. & Naranjo M. (2015) titulado ‘Impacto del Impuesto a la Salida de Divisas en la Balanza de Pagos del Ecuador’ que concluyeron que el ISD respecto a los criterios de eficiencia no los cumplió y que con claridad es recaudatorio ya que se ha convertido en el tributo con mayor participación en los ingresos tributarios solo por debajo del IR y IVA.

También se hallaron similitudes con el trabajo de Cevallos L. (2016) con título ‘Análisis del Efecto del Impuesto a la Salida de Divisas en el Ecuador 2008 – 2014: ¿Impuesto Regulador o Recaudador?’ que concluyó que sin importar el aumento de la tasa impositiva la recaudación también aumento con lo cual fue ineficiente, porque no tuvo impacto en la salida de capitales y las importaciones.

Conclusión

El Impuesto a la Salida de Divisas fue creado como un impuesto regulador que tenía como objetivo generar estabilidad macroeconómica. Para lograrlo se debía frenar la salida de capitales, las importaciones. Buscando que el Ecuador tenga una oferta monetaria suficiente para poder sostener la dolarización que fue adoptada en el año 2000.

El ISD no logro cumplir con su función de regular la salida de flujo de capitales ni el incremento de las importaciones. El aumento de su tarifa no ha logrado reducir la salida de capitales pues sigue fluyendo dinero hacia el exterior, y con el alza de su tarifa paso a convertirse en un impuesto recaudador debido a que su valor recaudado no debió subir demasiado, incluso en algunos periodos siendo superior al ICE.

Con cada incremento que el ISD ha tenido en su tarifa solo se ha logrado aumentar su recaudación, desvaneciéndose su finalidad con la que fue creado inicialmente, debido a que cualquier elevación en la tarifa no lograra evitar la salida de capitales, sino que más bien lograra una mayor recaudación para el Presupuesto General del Estado. Por lo que se concluye que el ISD es un impuesto recaudador y no regulador.