Impuestos como un Instrumento de la Política Ambiental
A la hora de diseñar y aplicar instrumentos tributarios ambientales se necesita tener en cuenta la existencia de circunstancias en que la aplicación de este tipo de instrumentos presenta dificultades. Y es que, existen casos en los que los impuestos no son el mejor instrumento de política ambiental, ya que podría resultar más adecuada la prohibición explicita de una determinada actividad. Dada la relación, con la situación cuando se trata de penalizar acciones o conductas que ponen en riesgo la salud de las personas o cuando los costos de mitigación de la contaminación son extremadamente elevados (Lanzilotta, 2015).
No obstante, el uso de tributos puede resultar inconveniente cuando es muy evidente la existencia de variaciones de los niveles de contaminación asociados a diferentes fuentes generadoras. Así, la aplicación de una tasa impositiva uniforme, que no distinga según la fuente generadora. Y es que, la aplicación de una tasa impositiva uniforme, la cual no distinga según la fuente contaminante podrá resultar inadecuada y derivar en resultados ineficientes desde el punto de vista de la corrección de la externalidad (Samadiego, y otros, 2019).
Asimismo, es posible que la fijación de alícuotas específicas por tipo de fuente pueda resultar de muy difícil diseño y puede dar lugar a formas de evasión y elusión difíciles de fiscalizar. Dada la probabilidad que, en ausencia de mecanismos eficaces de fiscalización, un impuesto ambiental será capaz de incentivar conductas indeseadas para evitar el pago del respectivo tributo.
En cambio, los subsidios por su parte, lo que buscan es incentivar los comportamientos que provoquen externalidades positivas. Es decir, que mediante a transferencias monetarias explicitas sea posible influir sobre las conductas de los particulares para que éstos adopten, tales como tecnologías de producción o estructuras de consumo que tengan efectos menos nocivos sobre los recursos ambientales. Puesto que, los subsidios no sirven sólo para incentivar comportamientos específicos, sino que pueden ser útiles para la reducción del costo de inversiones que apunten a un uso más responsable de los recursos ambientales y así estimular a las empresas a que realicen directamente o apoyen financieramente las diversas investigaciones y desarrollo en áreas de conocimiento que sean consideradas importantes desde el punto de vista ambiental (Sabourin, 2017).
Además, el logro de los objetivos de calidad ambiental mediante la aplicación de impuestos, cargos y tarifas supone que, a la hora de fijarlos, le ente regulador tenga la capacidad de anticipar el grado de respuesta de las fuentes de contaminación o de los usuarios de recursos ante tales cobros. Por lo que, para lograr la aceptación política, es frecuente que el nivel de los gravámenes o cargos de impuestos no baste para incentivar cambios en el comportamiento de los agentes que mejoren significativamente los parámetros de calidad ambiental que se pretendía modificar (Samadiego, y otros, 2019).
De forma general, la experiencia acumulada indica que para las instituciones que regulan el diseño de un impuesto, cargo o tarifa ambiental que busque un objetivo específico de recaudación presenta menos dificultades técnicas que el de un sistema de cargos o un impuesto cuyo propósito sea lograr una mejoría determinada de la calidad ambiental en el sentido pigouviano (CEPAL, 2015).
Por otro lado, la región de América Latina y el Caribe señala dos características que fuertemente inciden en las tendencias en la implementación de impuestos ambientales. Por un lado, la región presenta gran abundancia relativa de recursos naturales: el 31% de los recursos de agua dulce del planeta, 32% de las reservas de carbono en bosques, más del 10% de las reservas de petróleo, cerca del 14% de la producción y apenas el 8% del consumo a nivel mundial. Por otro lado, enfrenta graves problemas de pobreza y desigualdad. La población de América Latina ha crecido en forma significativa, en un período relativamente corto de tiempo (Itriago, 2014).
Respecto a los impuestos sobre los combustibles en América Latina, la mayoría de los países cuentan con impuestos ambientales en un sentido amplio, si bien su introducción no ha sido parte de una concepción integral del sistema fiscal. El principal impuesto ambiental lo constituye el impuesto sobre los combustibles. Al igual que en la mayoría de los países de Europa, los impuestos sobre los combustibles en los países de América Latina fueron creados mayormente por motivos recaudatorios. La importancia de este impuesto varía significativamente entre los países de la región. En general, las diferencias en los precios del combustible para transporte (gasolinas) en América Latina se deben fundamentalmente a dos factores: impuestos y rentas de monopolio. Se observa que en promedio los precios de combustibles son relativamente bajos en la región comparados con otras regiones del mundo. Sin embargo, existen importantes diferencias al interior de la región, ya que países como Brasil presenta costos similares a los observados en países europeos, en tanto que, en Venezuela, principal productor de petróleo de la región, el precio de la gasolina es de los más bajos del mundo (Flores Aguilar, 2018).
En cambio, el transporte es responsable por una alta proporción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Dentro del sector, la movilidad de las personas explica más de la mitad de las emisiones del sector. La tendencia al incremento de automóviles particulares, acompañando el incremento del ingreso per cápita, profundiza este panorama. Hasta el momento, la experiencia verificada en gran parte de los países de Latinoamérica, incentiva el uso de medios poco eficientes mediante el subsidio directo al precio del combustible (beneficia relativamente el transporte privado y el uso de transporte carretero), y los subsidios indirectos a los gastos de transporte laboral diario (Lorenzo, 2016).
En contraposición al efecto generado por los subsidios, existen impuestos a la adquisición de vehículos en todos los países, pero que han surgido como respuesta a intereses recaudatorios, debido a que se trata de bienes de alto valor y de origen generalmente importado. Adicionalmente, existen impuestos y tasas sobre el uso de automóviles particulares, que abarcan desde tasas de tránsito, peajes, costos de estacionamiento y tasas de congestionamiento. Resulta difícil encontrar en la región experiencias de impuestos vinculados a las emisiones de los vehículos. Por el contrario, existen impuestos asociados a la cilindrada de los mismos, que pueden diferir significativamente en la eficiencia del motor.
Además, respecto a los impuestos sobre la contaminación, en México, se introdujeron en 1991 los derechos de descargas de aguas residuales. La Ley Federal de derechos existente (1981) gravaba el uso o aprovechamiento de bienes públicos como receptores. El impuesto introducido grava el desecho de aguas residuales en cualquier cuerpo receptor (terrenos, ríos, mar, etc.). Los montos a pagar dependen del volumen de agua descargada, la concentración de contaminantes y del cuerpo receptor. Según datos de OCDE, este impuesto alcanzó una recaudación de 17,6 millones de USD en 2010. El impuesto contempla reintegros al contribuyente si éste realiza proyectos de tratamiento de aguas residuales (Lanzilotta, 2015).
Por su parte, en los impuestos sobre los recursos naturales, la provisión de agua potable y saneamiento es uno de los servicios de mayor impacto en la salud de una población. Ya que, el objetivo de la reforma fiscal ambiental con relación al uso del agua, supone que reducirá su contaminación, así, incentivar el manejo eficiente, mejorar acceso y calidad de la misma. Dada su importancia social, en América Latina muchas veces se ha incentivado el mal uso del recurso (Vasco, 2013).
Asimismo, en Brasil se ha apuntado a la realización de una reforma fiscal que introduzca incentivos tendientes a mejorar el desempeño bajo el principio de que el que contamina paga, esto por medio de la aplicación de impuestos específicos a aquellas actividades que excedan la normativa sobre estándares de calidad ambiental. Por lo que, de esta manera, existe una tasa cobrada por el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables para el control y la fiscalización de las actividades contaminantes y de uso de los recursos naturales. Es así que, se estableció un cobro por los recursos hídricos mediante la Ley 9.985, en la cual se prevé que órganos o empresas, públicas o privadas, responsables por el abastecimiento de agua, generación y distribución de energía eléctrica, o que hagan uso de los recursos hídricos protegidos, realicen una contribución en forma de pago (CEPAL, 2015).
Según, (Lorenzo, 2016, pág. 17) “América Latina y el Caribe presentan dos características específicas que inciden fuertemente sobre las posibilidades de desarrollo de una política fiscal ambiental como la implementada desde los años 90 en los países de Europa. Por un lado, la región tiene una gran abundancia relativa de recursos naturales: el 31% de los recursos de agua dulce del planeta, el 32% de las reservas de carbono en bosques, más del 10% de las reservas de petróleo, cerca del 14% de la producción y apenas el 8% del consumo a nivel mundial. Por otro lado, los países de la región enfrentan importantes desafíos en materia de pobreza y de distribución del ingreso, en un contexto en que la población ha crecido en forma significativa en un periodo relativamente corto de tiempo”.
Y es que, América Latina es considerada la región más desigual del mundo y la pobreza extrema alcanza a un elevado número de personas. Por ello, de acuerdo con los datos elaborados por (CELADE, 2019), la población total de América Latina alcanza actualmente los 600 millones de personas, de los cuales aproximadamente el 80% corresponde a población urbana y casi el 50% vive en condiciones de pobreza. Por ello, se estima que los últimos 40 años, la población se incrementó en aproximadamente 300 millones de personas, triplicándose en el mismo periodo la población que habita en ciudades.
Por lo que, la disponibilidad de recursos naturales valiosos, ya sean renovables o no renovables, los cuales, en buena medida logran definir la modalidad de inserción internacional de las economías, y la necesidad de atender los graves problemas que enfrenta una parte significativa de la población que habita en los países de la región han favorecido la existencia de evidentes dilemas entre objetivos sociales, económicos y ambientales.
Es de suma importancia tener en cuenta que los impuestos relacionados con el medio ambiente se pueden entender difícilmente como una medida adecuada de la jerarquía que tienen las motivaciones medioambientales en los países de la región. Dado que, la mayor parte de los impuestos específicos aplicados sobre los combustibles, de forma general, y sobre las gasolinas, particularmente, fueron creadas en la antigüedad como medidas recaudatorias, y, por tanto, no es posible considerar que hayan sido introducidos para atender propósitos ambientales (De Castro, 2015).
Cabe mencionar que, en comparación con los países europeos, los impuestos específicos sobre los combustibles, tampoco, fueron incorporados en los sistemas tributarios nacionales con fines recaudatorios. Por ende, la experiencia latinoamericana no debería ser considerada como singular en lo que refiere a la motivación original de este tipo de tributos. Lo que sí puede señalarse es que, mientras que en muchos de los países de Europa se han incrementado los impuestos sobre los combustibles atendiendo a objetivos ambientales, en la región se constata un escaso recurso a este tipo de intervención. En realidad, lo que se observa en la región es que en una parte importante de las economías se encuentra ampliamente extendida la práctica de subsidiar el precio de los combustibles, en particular, de la gasolina (Lorenzo, 2016).
Respecto a las reformas fiscales ambientales, tuvieron lugar en los países europeos, siendo considerados como experiencias exitosas, ocurriendo en un contexto económico y político propicio para que los cambios pudieran concretarse. Así, tuvieron lugar las transformaciones en un periodo con una creciente preocupación por la preservación del medio ambiente, particularmente hablando del fenómeno del calentamiento global, y en un contexto de importantes reclamos para lograr disminuir los efectos de los impuestos al trabajo (Lanzilotta, 2015).
Y es que, el rezago que muestran los países de América Latina y el Caribe en el desarrollo de este tipo de reformas se encuentra directamente relacionado con el predominio de visiones que todavía sostienen que el cuidado de los activos ambientales no es un tema relevante y con una compleja realidad de economía política que genera un escenario poco propicio para realizar reformas fiscales fundadas en propósitos medioambientales.
Generalmente, el uso de instrumentos tributarios tiene impactos distributivos, en la medida en que alteran los niveles de ingreso y las conductas de usuarios y consumidores. En particular, en el marco de las reformas fiscales ambientales los gobiernos suelen elevar las tasas de impuestos sobre determinados bienes y servicios consumidos por los estratos de menores ingresos de la población, lo que puede dar lugar a impactos regresivos desde el punto de vista distributivo. La viabilidad política de las reformas depende de la mitigación de estos efectos, requiriendo la introducción de ajustes adicionales en la estructura tributaria y la puesta en marcha de políticas y programas específicamente diseñados para compensar a los sectores más vulnerables de la población por eventuales perjuicios que pudieran ocasionarles las iniciativas reformistas (Agostini, 2017).
Sin embargo, una cuestión especialmente relevante de las reformas fiscales ambientales en la región es si la preservación del medio ambiente podrá ser compatible con una mayor equidad en la distribución del ingreso. Por lo que, hay que tomar en cuenta que en América Latina la depredación del medio ambiente coexiste con una gran desigualdad distributiva y difícilmente podrá prosperar reformas fiscales ambientales que tuvieran efectos regresivos sobre la distribución del ingreso.
No obstante, (Lorenzo, 2016, pág. 24) menciona que, “existen tres aspectos interrelacionados que deben ser tenidos en cuenta al evaluar los efectos de la aplicación de instrumentos fiscales ambientales sobre la distribución del ingreso:
• El primero se relaciona con la forma en que se distribuye la carga fiscal entre los distintos sectores de la sociedad con anterioridad a la introducción de cambios en la estructura tributaria.
• El segundo se vincula con la determinación de los efectos de los tributos que van a ser incluidos en la nueva estructura tributaria sobre los niveles de ingreso y sobre el consumo de los diferentes sectores de la sociedad (hogares, regiones, factores de producción, sectores de la economía, etc.).
• El tercero, es esencial que se determine quién se beneficia por la mejora del medio ambiente. Éste es quizás el aspecto más complicado porque involucra tanto la consideración de la distribución de los beneficios como la evaluación de los costos evitados”.
Además, en relación a estos aspectos se puede señalar que existen algunas irregularidades empíricas que ayudan a entender la naturaleza de los diversos efectos distributivos de las reformas fiscales ambientales. Ya que, los impuestos verdes suelen aplicarse, como ya se ha mencionado, sobre los medios de transporte, los combustibles, la generación de energía y el agua (Lorenzo, 2016).
Así, estos rubros representan una de las proporciones más importantes de los presupuestos familiares. Por ello, mientras que los impuestos sobre el consumo de agua generan una mayor carga fiscal sobre los hogares de menores ingresos, los respectivos impuestos sobre los vehículos automotores particulares y sobre los combustibles utilizados por éstos tienden a recaer en mayor medida sobre los hogares de ingresos medios y altos. Dada la forma en que se distribuye la carga de la imposición sobre la energía eléctrica y el gas natural entre los hogares dependerá de la realidad nacional (Jiménez, 2017).
