Impuestos Medioambientales: Tipos, Categorías, Impuestos Ambientales en España

Fiscalidad medioambiental

La fiscalidad ambiental, definida por la OCDE como el conjunto de tributos cuya base fiscal posee una relevancia medioambiental significativa, encontrando su fundamento constitucional en el deber de los poderes públicos de proteger el medio ambiente, ya sea mediante la imputación de los costes ambientales a sus provocadores, como influyendo en sus comportamientos, desincentivando aquellas actuaciones que contribuyan a su deterioro y favoreciendo los comportamientos ecológicos, siempre dentro del respeto a la idea del principio de capacidad económica.

La fiscalidad medioambiental se erige, en una rama del Derecho Tributario, caracterizada por responder a unos fines, principios y estructura jurídica, específicos, aunque dentro de la idea de justicia que informa el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (principio de suficiencia).

Conocer las características de la fiscalidad medioambiental es clave a la hora de determinar su alcance; esto es, las posibilidades y límites del tributo en la protección del medio. Por tanto, la tributación medioambiental es un instrumento que refuerza al resto de medidas de política medioambiental y energética, y que no solo debería permitir cumplir con el principio de «quien contamina paga», sino que debería incentivar la realización de conductas que reduzcan la contaminación, o desincentivar actividades contaminantes, apartándose de figuras que obedecen exclusivamente a una finalidad recaudatoria.

De este modo, la política fiscal se convierte en un elemento esencial para el cumplimiento del mandato constitucional , bien mediante la realización de políticas de gasto que supongan la preservación del medio ambiente, bien a través del establecimiento de tributos que puedan contribuir a la realización del mencionado gasto público, contribuyendo al cumplimiento del principio de suficiencia.

En este sentido, los impuestos medioambientales se configuran en el ámbito de los impuestos de carácter extrafiscal, en tanto que su objetivo va más allá de la obtención de recaudación, puesto que su fin es proteger el medio ambiente, incentivando comportamientos más respetuosos con el medio ambiente y convirtiéndose en un instrumento que pueda servir para la construcción de una economía sostenible.

Otro elemento que justifica el establecimiento de tributos de esta índole es la introducción de mecanismos de corrección de determinadas externalidades ambientales, como pueden ser la emisión de gases de efecto invernadero, la producción y el consumo de energía o el depósito de residuos, entre otros.

Además, el establecimiento de impuestos ambientales pretende conseguir la internalización del coste económico que pueda suponer un determinado daño medioambiental, generando un incentivo a conductas más responsables con el medio ambiente. Por otro lado, al conseguir ingresos públicos, pueden servir para la realización de políticas públicas de reparación de daños ambientales.

Definición y tipo de impuesto ambiental

Una vez clara la necesidad de la existencia de los impuestos ambientales y el importante papel que podrían desarrollar en los sistemas fiscales actuales, es necesario definir qué se entiende por impuesto ambiental. En este sentido, los organismos que tienen competencia en este ámbito, definen los impuestos ambientales como aquellos cuya base imponible consiste en una unidad física (o similar) de algún material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico, sobre el medio ambiente.

Por lo tanto, es la definición de la base imponible la que caracteriza a un impuesto como ambiental y, en este sentido, la OCDE considera que la base imponible es la única base objetiva para identificar impuestos ambientales cuando se trata de realizar comparaciones internacionales, puesto que otros criterios posibles (como el nombre del impuesto, el hecho imponible o el destino del ingreso para objetivos ambientales) han demostrado ser difíciles de usar en la práctica. De este modo, es posible establecer cuatro grandes catagorías de impuestos ambientales:

• Impuestos sobre la energía, que incluye los impuestos sobre productos energéticos, utilizados o no para el transporte, tales como gasolina, gasoil, gas natural, carbón y electricidad, así como los impuestos sobre las emisiones de gases, puesto que suelen estar integrados dentro de los impuestos generales sobre la energía.
• Impuestos sobre el transporte. Este grupo, principalmente, incluye impuestos relacionados con la propiedad y el empleo de automóviles, así como otro tipo de transporte –como, por ejemplo, los aviones– y los servicios relacionados con el transporte, pudiendo tratarse de impuestos instantáneos o periódicos.
• Impuestos sobre la contaminación, que abarcan impuestos sobre la emisión al aire y al agua, residuos sólidos y contaminación acústica, excepto los impuestos sobre emisión de gases (que se incluyen dentro de los impuestos sobre la energía).
• Impuestos sobre los recursos naturales. Este tipo de imposición plantea algunos problemas especiales, ya que hay distintas opiniones en cuanto a si la extracción de recursos naturales es perjudicial en sí misma, si bien existe un amplio acuerdo en que puede producir problemas ambientales, tales como contaminación y erosión.

Además, si atendemos a la medida de la efectividad de los tributos, AEMA (2008, p. 9) distingue tres tipos principales de tributos  abientales en atención a los objetivos planteados y las funciones que desarrollan, si bien en algunos casos se puede dar una mezcla de todas o algunas de ellas:

• Tasas de cobertura de costes, creadas con el fin de cubrir costes de servicios ambientales como pueden ser la emisión de gases o los residuos.
• Impuestos-incentivo, que intentan cambiar el comportamiento de productores y consumidores, acercándolos a una mejora de sus hábitos medioambientales.
• Impuestos ambientales de finalidad fiscal, que se crean principalmente con un objetivo recaudatorio.

Tal y como hemos comprobado, la definición de un impuesto como ambiental o no se sitúa en numerosas ocasiones en una línea difusa, que es preciso examinar. En este sentido, parece existir una cierta unanimidad en lo referido a la definición de impuestos ambientales como aquellos cuya base imponible se relaciona con el medio ambiente, lo cual puede servir para realizar una clasificación de las diferentes categorías de bases imponibles con interés ambiental, tal y como la realizada por el Instituto Nacional de Estadística, INE.

Categoría de impuestos medioambientales

• Emisiones al aire
• Emisiones de NOx medidas o estimadas
• Contenido de SO2 de los combustibles fósiles
• Otras emisiones al aire
• Sustancias que reducen la capa de ozono

 

Agua

• Efluentes medidos o estimados de materias oxidables (BOD, COD)
• Otros efluentes al agua
• Recogida y tratamiento de efluentes, impuestos anuales fijos
• Pesticidas (Basadas en contenido químico, precio o volumen)
• Fertilizantes artificiales (Basadas en contenido de fósforo o nitrógeno o en precio)
• Estiércol

 

Gestión de residuos

• Gestión de residuos en general (impuestos sobre la recogida o el tratamiento)
• Gestión de residuos, productos individuales (embalajes, envases)

 

Ruidos

• Despegue y aterrizaje de aviones
• Productos energéticos
• Productos energéticos usados para transporte: Gasolina sin plomo, Gasolina con plomo, Diesel, Otros productos (GLP o gas natural) Productos energéticos usados para otros fines: Fuel oil ligero, Fuel oil pesado, Gas natural, Carbón, Coque, Biofuels, Otros fuels, Consumo de electricidad,
•  Producción de electricidad, Consumo de gas ciudad, Producción de gas ciudad.

 

Transporte

• Impuestos sobre las importaciones o ventas de vehículos de motor
• Matriculación o uso de vehículos de motor, impuestos periódicos

 

Recursos

• Captación de agua
• Extracción de materias primas (excepto petróleo y gas)
• Otros recursos (bosques)

 

Impuestos ambientales en el mundo y en Europa

En este contexto y tras la exposición de las principales características de los impuestos ambientales, es imprescindible conocer la importancia cuantitativa de los mismos en el ámbito mundial y europeo. Un buen indicador de los ingresos relacionados con el medio ambiente es el referido al que relaciona los ingresos medioambientales con el PIB o, como podemos denominar, presión fiscal ambiental.

Según datos de la OCDE, en la mayoría de los países se ha reducido la presión fiscal ambiental en los últimos años. En los países de Europa pertenecientes a la OCDE, es donde se obtiene un mayor valor del indicador, recaudándose en 2016 el 2,47% del PIB, que aun siendo un valor modesto, es superior en 0,84 puntos porcentuales al obtenido si consideramos el total de países de la OCDE y esta situación se mantiene desde hace años.

En los últimos 16 años la presión fiscal ambiental no ha sufrido cambios significativos debido a la escasa potencia recaudatoria de los impuestos ambientales, lo cual debería ser objeto de reflexión en tanto que el tema del medio ambiente está en casi todas las agendas políticas y es fuente de preocupación mundial.

Si nos centramos en el ámbito europeo, la recaudación por impuestos ambientales en la UE supone como media, el 2,4% del PIB en el período 2002-2017, con ligeras oscilaciones a lo largo de estos años. La mayor parte de los ingresos proceden de los impuestos sobre la energía y esta situación apenas ha sufrido oscilaciones en los últimos años, siendo, con gran diferencia, la fuente de tributación ambiental más importante, seguida de los impuestos sobre el transporte. Mientras, los impuestos sobre la contaminación y sobre los recursos naturales apenas tienen importancia en términos de ingresos tributarios.

No obstante, en la mayoría de los países se ha producido una reducción de la presión fiscal ambiental, lo cual contrasta con las necesidades de mejora y conservación del medio ambiente. Según el Informe del CES (2012, p. 41) se ha debido, entre otros motivos, al hecho de que el incremento de los impuestos sobre la energía ha tenido como consecuencia la reducción del consumo, lo cual lleva aparejada la erosión de las bases imponibles relacionadas con estos tributos. Además, los elevados precios de la energía han supuesto la necesidad de moderar los tributos, puesto que encarecen la energía todavía más. Por último, otra razón por la cual se han reducido los ingresos de este tipo de tributación puede estar relacionada con el desarrollo de instrumentos de carácter extrafiscal que están destinados a la protección del medio ambiente como, por ejemplo, los derechos de emisión.

Impuestos ambientales en España

Los datos hay que relacionarlos con la organización territorial del Estado en España, en la cual distinguimos entre:

• Impuestos estatales, los cuales pueden tener, o no, cierta cesión normativa y recaudatoria a las CC AA.
• Impuestos autonómicos, creados en atención al desarrollo de la política fiscal propia de cada territorio.
• Impuestos locales, recogidos en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, sobre los cuales los Ayuntamientos tienen cierta capacidad de modificación de algunos aspectos configuradores del tributo.

Así, existen a nivel estatal figuras como el impuesto sobre los gases fluorados de efecto invernadero, el impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos con una clara orientación ambiental, pero con una capacidad recaudatoria y sujetos pasivos afectados muy reducidos. El impuesto sobre hidrocarburos, que sí cuenta con una gran capacidad recaudatoria, no es considerado por muchos autores como un verdadero tributo ambiental pues carece de criterios medioambientales en su configuración.

A nivel autonómico y local nos encontramos con un gran número de impuestos y tasas que parecen responder a un interés de incluir cada vez una mayor carga tributaria en los recibos de los servicios básicos (energía y telecomunicaciones) sin que realmente exista una coherencia y estrategia para que estos gravámenes sirvan como una fiscalidad ambiental eficaz ni siquiera dentro de las comunidades que los implantan.

Debido a esto, la fiscalidad medioambiental en España ha sido fuente de numerosos estudios, poniendo de manifiesto los principales problemas y algunas ideas sobre su reforma. En este sentido, la Fundación Faes destaca como principales inconvenientes de la situación actual los siguientes:

• Los impuestos medioambientales no se basan en una estimación del daño medioambiental.
• Las diversas fuentes de energía soportan cargas fiscales diferentes.
• La aplicación de los impuestos de carácter medioambiental en las CC AA es desigual y ello supone una distorsión de la unidad de mercado.
• Es cuestionable la definición de algunos hechos imponibles.

En consecuencia, existen diversas clasificaciones en cuanto a los impuestos ambientales en España. Así, en el Informe para la reforma del sistema tributario español (más conocido como Informe Lagares) se establece una clasificación; en el Informe anual de recaudación de la Agencia Tributaria se incluyen otros y el INE realiza una revisión que tampoco coincide con las anteriores.

En definitiva, el principal problema que la fiscalidad ambiental española viene planteando es la ausencia de una estrategia real comprometida de todos los poderes territoriales. Como consecuencia de esta situación, y pese a que el número de tributos se ha incrementado en los últimos años, se ha producido una reducción de la participación de estos gravámenes en la recaudación total.

Así, en 2002 la recaudación por tributos ambientales en España representaba un 2% del PIB y en 2017 se ha reducido a un 1,7%. Dentro de esa recaudación, encontramos los impuestos sobre la energía, en donde el Impuesto sobre Hidrocarburos obtiene la mayor parte de la recaudación, casi el 74%, seguido a gran distancia del Impuesto sobre la Electricidad y el Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica. Los impuestos sobre el transporte, en donde el Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica es el que aporta casi el 88% de los ingresos obtenidos por los impuestos sobre el transporte. Y los impuestos sobre la contaminación y los residuos que apenas realizan aportación a los ingresos por imposición ambiental incluidos en la cuenta ambiental, pues no llega al 5% de la recaudación, a pesar del elevado número de impuestos contemplado, por lo que la potencia recaudatoria de todos ellos es reducida.

En este marco, la mayor parte de la recaudación procedente de los impuestos ambientales la obtiene el Estado (con una diferencia importante con respecto al resto de entes territoriales) por lo que el pretendido desarrollo de la fiscalidad ambiental autonómica no ha tenido la proyección que, en un principio, cabría esperar, en tanto que las autonomías han cubierto nichos de hechos imponibles que no estaban gravados por el Estado, pero su potencia recaudatoria es reducida.

Como consecuencia de que España ha ido reduciendo su recaudación a lo largo de los años en concepto de imposición ambiental situándose por debajo de la media Europea, ha habido numerosas propuestas para la reforma de la fiscalidad ambiental, inspiradas, en la mayoría de ocasiones, en planteamientos desarrollados en el ámbito europeo o internacional, tales como las realizadas por la Comisión Europea (2011, 2016, 2019), el Fondo Monetario Internacional (2013), o la OCDE (2015), por citar algunas de ellas, así como la elaboración de informes de expertos, tales como el Informe Mirrleess en 2010.

Conclusiones

• El cuidado y preservación del medio ambiente es un tema que se incluye habitualmente como uno de las principales cuestiones a abordar en la agenda política de los líderes mundiales. Y, para ello, los impuestos relacionados con el medio ambiente pueden cumplir una importante función.
• No podemos concluir que los países con un mayor nivel de desarrollo económico estén apostando decididamente por la imposición medioambiental como fórmula para mejorar y regenerar el planeta, en tanto que los ingresos que se obtienen son exiguos y, además, no se están incrementando sustancialmente a lo largo de los años, más bien algunos países desarrollados, han reducido sus ingresos tributarios de naturaleza ambiental.
• En España, los impuestos ambientales se encuentran en una línea similar que en el resto de países europeos y el reparto entre los diferentes niveles de administración no ayuda a la mejora de la situación actual. En la esfera autonómica, los numerosos impuestos propios ambientales por parte de las autonomías no se ha realizado en el marco de un programa medioambiental estatal, o al menos consensuado, entre las diferentes CCAA.
• En definitiva, existe la evidencia de la necesidad de aplicar una nueva política fiscal ambiental tanto en España como el resto de países del mundo. Para ello sería recomendable articular una serie de instrumentos de actuaciones comunes y concertar medios para diseñar políticas de gasto público asociadas a una materia tan esencial y vital como es la preservación y cuidado del medio ambiente.

 

Bibliografía

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