Impuestos en las Comunidades Autónomas de España

Introducción

En el presente trabajo se analizan las fuentes reguladoras del sistema financiero de las Comunidades Autónomas, así como los diferentes regímenes económicos que operan en las mismas.

Regulación

El sistema financiero autonómico viene regulador, principalmente, por la siguiente normativa:

La Constitución Española. Por medio de la misma las Comunidades Autónomas logran obtener competencia financiera.

Con la promulgación de la misma vino el modelo autonómico que implanta la autonomía de la gestión de sus intereses por parte de los municipios, provincias y comunidades autónomas. Dicha autonomía viene atribuía en los artículos 2 y 137 de la misma.

De acuerdo con la Constitución, el artículo 133.2 establece la potestad de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales para establecer y exigir tributos.

El artículo 156.1 determina un desarrollo y ejecución de competencias en base a los principios de coordinación y solidaridad.

Los recursos utilizados por las Comunidades Autónomas vienen establecidos en el artículo 157.1:

1. “Impuestos cedido cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
2. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
3. Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
4. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
5. El producto de las operaciones de crédito”.

Por su parte, los apartados segundo y tercero del citado artículo establecen dos límites a las Comunidades Autónomas para llevar a cabo los principios de unidad fiscal del Estado y de solidaridad. Para ello, las comunidades no podrán, bajo ningún concepto, tomar medidas tributarias sobre bienes que no se encuentren en su territorio o que conlleven obstáculos para la libre circulación de mercancías; además, el ejercicio de las competencias financieras se hallan reguladas por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la cual resolverá los conflictos que puedan surgir, así como las formas de colaboración entre los entes territoriales.

Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Se encarga de señalar donde desarrollan estas competencias financieras las autonomías.

Se enfoca en los principios que dirigen la financiación autonómica y que son:

• Principio de autonomía financiera.
• Principio de solidaridad interterritorial.
• Principio de igualdad territorial.
• Principio de suficiencia financiera.
• Principio de coordinación financiera.

Al igual que la Constitución, la LOFCA recoge en su artículo 4 los recursos utilizados en las Comunidades Autónomas, quedando conformados los mismos de la siguiente manera:

1.  “Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado.
2. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
3. Los tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado.
4. La participación en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales.
5. Los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado.
6. Las participaciones en los ingresos del Estado a través de los fondos y mecanismos que establezcan las leyes.
7. El producto de las operaciones de crédito.
8. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia.
9.  Sus propios precios públicos”.

En relación a la limitación, no podemos dejar de hacer referencia a lo reflejado en el artículo 6.2, que establece imposibilidad de las Comunidades Autónomas de gravar hechos imponibles que ya lo estén por el Estado, sin embargo, el Estado sí podrá establecer tributos sobre hechos imponibles ya gravados por las comunidades. De esta forma, en un mismo precepto, no solo se prohíbe la doble imposición, sino que, además, queda patente la primacía del poder tributario estatal sobre el autonómico.

El artículo anterior viene completado por lo estipulado en el artículo 9 en relación a la posibilidad de estableces sus propios impuestos:

• “No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma.
• No podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo.
• No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o de la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2, 1, a), ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades”.

Los Estatutos de Autonomía, presente en las diferentes comunidades, sirven para desarrollar las competencias financieras.

Norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, tiene naturaleza de ley orgánica, prevaleciendo sobre el resto de normativa autonómica. Tiene el mismo rango normativo que la LOFCA, sin embargo, ésta prevalece sobre ellos pese a no existir jerarquía entre ambas, sí que hay cierta superioridad a nivel de competencias.

Principios que dirigen la financiación autonómica

Son cinco los principios orientados a dirigir la financiación autonómica, los cuales son recogidos por la normativa reguladora del sistema financiero autonómico. Estos principios, enumerados previamente, son los siguientes:

Principio de autonomía financiera.

Reconocido en el artículo 156.1 de la Constitución, representa la capacidad de las Comunidades para gestionar sus intereses, en base a su propio presupuesto, determinando el gasto, así como la previsión de ingresos.

Los límites a dicho principio no son otros que la coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad entre españoles.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido que la autonomía política ha de consistir en “la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia tiene una vertiente económica importantísima ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios económicos determina en gran medida la posibilidad real de alcanzar los fines políticos”. 85 (ref)

Por su parte, la LOFCA en el artículo 1.1 reitera la misma idea al establecer que “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos”. 88 (ref)

Principio de solidaridad interterritorial.

Repetido en los artículos 2, 138.1, 156.1 y 158.1 de la Constitución, pretende garantizar niveles similares de servicios a los ciudadanos de las diferentes Comunidades Autónomas, a la par que busca solventar las diferencias económicas entre las diferentes comunidades, dispensando la renta nacional de forma equitativa en zonas con dispares niveles de desarrollo.

El Estado actúa como garante, no estando las Comunidades libres de cuidar por el cumplimiento de éste.

No podemos olvidar mencionar la existencia del Fondo de Compensación Interterritorial, que viene asegurado por el artículo 158.2 de la Constitución, un conjunto de instrumentos destinado a financiar inversiones en las comunidades autónomas con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y que se concretan en un fondo para gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados y en un fondo complementario para cada comunidad autónoma o autonomía provincial.

El artículo 16 de la LOFCA recoge, tanto los principios generales que rigen el Fondo de compensación, como las reglas básicas del mismo.

Principio de igualdad territorial.

Basado en el artículo 139.1 de la Constitución, el principio de igualdad territorial busca prevenir la formación de sistemas tributados privilegiados, pretendiendo conservar la equitativa posición de los ciudadanos respecto a los derechos y obligaciones.

Este principio es igualmente recogido en el artículo 19.2 de la LOFCA82

Principio de suficiencia financiera.

Este principio procura una cierta garantía constitucional, la cual evita que el Estado pueda despojar de recursos a las Comunidades Autónomas. Igualmente, el mismo estará obligado a proporcionar ciertos recursos a las autonomías.

Por su parte, la LOFCA viene a reforzar la suficiencia financiera a través de su artículo 13, el cual inserta un Fondo de Suficiencia Global en el que participan Comunidades Autónomas y Ciudades con Autonomía, que se encarga de cubrir las diferencias entre las necesidades de gasto de cada Comunidad.

Principio de coordinación financiera.

Recogido en el artículo 156.1 de la Constitución, este principio es uno de los límites impuestos al principio de autonomía financiera. Dicho principio debe venir garantizado por el Estado, pues tiene la competencia exclusiva de la gestión de la Hacienda General.

Con el mismo, se pretende integrar las múltiples partes en el sistema, eludiendo contradicciones y aminorando anomalías que trabarían el sistema.

Regimenes económicos

En función de la región en la que nos encontremos, existen diversos regímenes, pudiendo distinguir, por un lado, el régimen común, y por otro lado, el régimen foral, aplicable únicamente al País Vasco y Navarra. Además, encontramos ciertas particularidades en Canarias y las ciudades de Ceuta y Melilla.

Régimen común.

Dentro del régimen común podemos diferenciar entre impuestos cedidos, impuestos propios y recargos sobre tributos estatales, tasas y contribuciones especiales.

Los impuestos cedidos, bien de forma total o parcial, son tributos que establece y regula el Estado, y que su producto perteneces a la Comunidad.

Puede hablarse de cesión total, cuando se transfiere el cien por cien de los hechos imponibles que se tributen, y de cesión parcial cuando la transferencia sea solo de una parte de la cobranza115.

El artículo 11 de la LOFCA y el Título III de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias recogen los impuestos cedidos a las Comunidades Autónomas. Estos tributos son los siguientes:

1. “Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento.
2.  Impuesto sobre el Patrimonio.
3. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
4. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
5. Impuesto sobre el Valor Añadido, con carácter parcial con el límite máximo del 50 por ciento.
6. Los Impuestos Especiales de Fabricación, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento de cada uno de ellos, excepto el Impuesto sobre la Electricidad y el Impuesto sobre Hidrocarburos.
7. El Impuesto sobre la Electricidad.
8. El Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
9. Los Tributos sobre el Juego.
10. El Impuesto sobre Hidrocarburos, con carácter parcial con el límite máximo del 58 por ciento para el tipo estatal general y en su totalidad para el tipo estatal especial y para el tipo autonómico”.

Por su parte, la Ley 22/2009 concreta en el mencionado título III el alcance y condiciones generales y específicas de la cesión, así como las competencias normativas.

Recogido en los artículos 133.2 y 157.1b) de la Constitución y 6.1 de la LOFCA, las Comunidades tienen capacidad para la creación de impuestos propios, la mayor manifestación del concepto de autonomía financiera.

Esta potestad tributaria está limitada en los artículos 6.2 y 9 de la LOFCA, impidiendo que las Comunidades puedas crear tributos propios sobre hechos imponibles grabados previamente por el Estado o tributos locales.

Este tipo de impuestos tratan materias muy variadas, y son distintos en cada Comunidad, relacionándose fundamentalmente con el medio ambiente, emisiones y residuos, juego, explotaciones agrarias, cánones de agua… Además de la materia de impuesto propio de cada Comunidad, también varía la cantidad de ellos.

Cataluña y Andalucía son las Comunidades con mayor número de impuestos propios.

En el caso de Extremadura los impuestos del pasado año (2019) fueron los siguientes:

• Canon de saneamiento.
• Impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos.
• Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente.
• Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito.
• Impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero.

Una problemática de este tipo de impuestos es que son sometidos a litigios con asiduidad, como es el caso del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, presente en varias comunidades, además de la nuestra, y que actualmente se encuentra suspendido.

El artículo 157.1 apartado a) de la Constitución establece los recargos de los tributos estatales como uno de los recursos con los que cuentan las Comunidades para su financiación.

Estos pueden crearse a través de dos vías, de una parte, las Comunidades en ejercicio de la potestad legislativa que ostentan pueden crearlos en base al artículo mencionado en el párrafo anterior; y de otra parte, éste puede venir creado por el Estado, pudiendo dar margen a las Comunidades para su desarrollo.

En referencia a las tasas, se trata de un tributo cuyo hecho imponible afecta o beneficia al obligado tributario132. Denota coacción del obligado.

Por último, respecto a las contribuciones especiales, son tributos cuyo hecho imponible pretende obtener un aumento de valor de los bienes del obligado o un beneficio, todo ello derivado del establecimiento o aumento de servicios públicos o realización de obras. 133

Régimen foral.

Amparado en el párrafo primero de la disposición adicional primera de la Constitución, País Vasco y Navarra conforma el régimen foral, el cual está caracterizado por no tener impuestos cedidos, ya que la generalidad de los impuestos son propios, a excepción del IVA y de los impuestos especiales.

Dentro de éstos últimos podemos diferencias entre los de normativa común, que se regulan por las instituciones forales de acuerdo con la normativa estatal, y los de normativa autónoma, que se regulan conforme a la normativa interna de cada Comunidad.

Por tanto, en la Comunidades de Navarra y País Vasco la recaudación del total de los tributos es de cuenta de las Haciendas Forales, motivo por el cual deben cooperar con el sostenimiento del Estado por medio de aportaciones periódicas.

La actividad económica de Navarra es regulada por el sistema tradicional del Convenio Económico, el cual se aprueba por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.

Por su parte, en el País Vasco se aplica el sistema de Concierto Económico, el cual fue a probado por medio de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Canarias.

Sito dentro del régimen común, Canarias presenta ciertas diferencias en el régimen económico y fiscal respecto al resto de Comunidades. Dicha peculiaridad es amparada por la disposición adicional tercera de la Constitución.

Las principales características de este régimen se desembocan en los siguientes instrumentos fiscales y económicos recogidos en el Régimen Económico y Fiscal (REF):

• Reserva para inversiones en Canarias.
• Registro especial de buques.
• Régimen específico de abastecimiento.
• Deducciones por inversiones.
• Incentivos a la inversión.
• Bonificaciones por producción.
• Impuesto general indirecto canario.
• Arbitrio sobre importaciones y entrega de mercancías en las Islas Canarias.
• Zona Especial Canaria.

 

Ceuta y Melilla.

Amparadas por la disposición transitoria quinta de la Constitución, estas entidades locales participan en la financiación autonómica, contando con estatuto de autonomía propio, los cuales fueron aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo respectivamente.

Del mismo modo que ocurría en Canarias, no cabe aplicación del IVA, junto a la mayoría de impuestos especiales, resultando, en cambio, de aplicación impuesto sobre la producción, los servicios y la importación.

Además, cuenta con ciertas bonificaciones en referencias al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto de Sucesiones y Donaciones y el Impuesto de Sociedades.

Conclusión

La elaboración del presente trabajo me servido para entender el sistema financiero de las Comunidades Autónomas, el cual ha ido evolucionando desde sus orígenes, en la vigente Constitución Española. Dicha evolución ha estado exenta de cambios desde su configuración inicial, todo ello consecuencia tanto de la reforma de los estatutos autonómicos como de la integración europea.

Nos encontramos ante un sistema complejo, en el cual se aprecian variaciones en los recursos de las distintas autonomías.

Las Comunidades gozan de autonomía financiera para establecer y exigir tributos. El sistema de financiación autonómico es común a todas las Comunidades, a excepción de País Vasco y Navarra, donde opera un régimen foral.

Gran parte de la financiación autonómica proviene de los impuestos cedidos por el Estado, centrándose las Comunidades en recolectar el cien por cien de los tributos sobre ciertas materias específicas y que varían de unas a otras.

Si bien es cierto que el sistema funciona, no es menos cierto que el mismo adolece de problemas de envergadura, fundamentalmente, un mal reparto de los recursos existiendo diferencias exponenciales entre unas y otras comunidades.

Pese a ello, estos fallos no suponen la necesidad de crear un nuevo sistema, más bien implican el apuro de modificar el actual, fijando un modelo que garantice un equilibrio entre las comunidades, así como los servicios públicos fundamentales.

En definitiva, la idea es rescatar el sistema actual, con modificaciones que garanticen el estado de bienestar, no crear un sistema nuevo.