Misiones de Paz de la UE y su Cooperación con Las Naciones Unidas

Introducción

La Unión Europea es conocida como uno de los mejores ejemplos de prevención de conflictos que existen. La propia Unión surgió para evitar una nueva guerra entre los países europeos, y durante más de 50 años ha cumplido con su principal objetivo. Pero no solo eso, también se ha ido dotando con el tiempo de una serie de instrumentos civiles que le han permitido desempeñar un gran papel en el área de la cooperación al desarrollo y la prevención de conflictos.

Evolución en la prevención de conflictos y en las misiones de gestión de crisis

Entre finales de los 90s y principios de los 2000 es cuando se puede apreciar una evolución en la prevención de conflictos de la Unión Europea; la Estrategia Europea de Seguridad (EES) es un documento clave donde se presenta la voluntad de la Unión a solventar los conflictos más allá de sus fronteras. En este documento se determinan las cinco amenazas principales a enfrentarse; estas son el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, los Estados fallidos, el crimen organizado y los conflictos regionales, en las cuales el uso de la fuerza no nos llevaría a una solución de las mismas. Porque el mundo donde vivimos no es de unilateralismo militar sino de cooperación económica y social. Y es aquí donde se sitúa la Unión Europea.

La Unión Europea ha ido desarrollando, dentro de su Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), las llamadas misiones de gestión de crisis. Aunque este tipo de misiones están muy poco desarrolladas, en la práctica, esas misiones se despliegan cada vez con más frecuencia. Sólo en el 2005 se desplegaron nueve misiones y dos más durante 2006.

Régimen jurídico internacional de las misiones de paz

En cuanto al régimen jurídico internacional de estas operaciones de mantenimiento de la paz, este puede recluirse en dos grandes círculos normativos. Por un lado, el interno, el estudio de la génesis y evolución de la PCSD, en el marco de la PESC, regulación jurídica fijada por escrito a partir del Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992. En la actualidad, este círculo normativo se encuentra desarrollado dentro del Título V del TUE, Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común. El círculo normativo externo es el contenido en la Carta de las Naciones Unidas, en especial en sus Capítulos VI, VII y VIII donde se describen los mecanismos de arreglo pacífico de controversias de esta organización, su capacidad de acción coercitiva, y la reglas básicas de acomodo con los acuerdos regionales relativos al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

Comunicación de 2001

En 1999, el Consejo Europeo de Colonia aprobó como uno de los fundamentos o núcleos principales de acción de la PESC, con el objetivo de contribuir a la paz y a la seguridad internacional, la prevención de conflictos y la gestión de crisis internacionales en adhesión con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

La práctica de las misiones llevadas a cabo por la UE también evidencia cómo las operaciones se han provisto de instrumentos eficaces para contribuir regionalmente al objetivo del mantenimiento de la paz internacional, tanto para prevenir la irrupción de una crisis (prevención de conflictos), como para restaurar la paz y reconstruir las instituciones públicas después de un conflicto armado (gestión de crisis).

A lo largo de estos años de desarrollo de la PESC, la Comisión Europea ha intentado especificar con rigor un marco propio de acción para esta prevención de conflictos. En este sentido la referencia fundamental fue su Comunicación de 2001. Documento en el que la Comisión liga la actividad de prevención de conflictos con el objetivo de impulso de la paz en la política de relaciones exteriores de la UE; además determina una variedad de instrumentos a corto y largo plazo para este fin. Los instrumentos citados por la Comisión son: 

•  la política de cooperación al desarrollo y la ayuda exterior; 
• la cooperación económica y política comercial;
• la ayuda humanitaria;
• las políticas sociales y de medioambiente;
• instrumentos diplomáticos, como el diálogo político y la mediación (ejercidos por el REUE);
• las sanciones económicas y de otro tipo y, finalmente; 
• los nuevos instrumentos de la PESD, en alusión a las misiones de paz de la UE, incluida la recogida de información para prever las situaciones de conflicto potencial y el seguimiento de los acuerdos internacionales.

Intranquilidad sobre la base jurídica óptima para la creación y desarrollo de las misiones.

Bien pues, (como pasa con la prevención de conflictos), en el contexto internacional el concepto de gestión de crisis tiene una trascendencia diversa. Esta expresión suele aparecer utilizada para hacer alusión a la presencia de una situación grave en la que intervienen fuerzas armadas. De modo más genérico, la palabra crisis está asociada a la existencia de un conflicto, entendido como una situación nacional o internacional en la que existe una amenaza o se ha producido una violación de valores fundamentales e intereses.

La gestión de crisis a través de misiones europeas de paz ha conllevado, por tanto, el despliegue sobre el terreno de unidades de carácter civil, policial y militar, con especial intensidad a partir del año 2003. Y conforme a la práctica recopilada, es posible confirmar que la UE junto con la ONU, es la única organización internacional que ha intentado y buscado tratar de manera global y coherente todos los aspectos de las crisis sobre las que operaba. Esta extensión de sus funciones ha creado un cierto desasosiego sobre la base jurídica óptima para la creación y desarrollo de las misiones.

Como explica CARDONA LLORENS en su reciente estudio sobre las relaciones UE-Naciones Unidas en el marco de las OMP de las NU, la evolución de las misiones de paz de la UE en los inicios del siglo XXI, producto de la creación y desarrollo de la PCSD, ha buscado diferenciarse voluntariamente de las operaciones de las NU. La UE ha perseguido: “… crear su propio sistema de mantenimiento de la paz, separado y autónomo del de las Naciones Unidas, al que, aunque no lo abandonan a su suerte, sí parece que consideran que debe ser un instrumento paralelo al suyo, al que la UE debe apoyar pero no necesariamente participar en él”.

El actual art. 43.1 TUE ha resguardado el amplio carácter de las misiones de mantenimiento de la paz de la UE, preservando su funcionalidad tanto en la prevención de conflictos como en la gestión de crisis, y fijando su núcleo competencial en el entorno de la actual PCSD. El literal de esta disposición: “Las misiones contempladas en el apartado 1 del artículo 42, en las que la Unión podrá recurrir a medios civiles y militares, abarcarán las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones humanitarias y de rescate, las misiones de asesoramiento y asistencia en cuestiones militares, las misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, las misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la paz y las operaciones de estabilización al término de los conflictos. Todas estas misiones podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio.”

Desde la perspectiva de la Carta, lo relevante es decretar de que manera estas misiones quedan reguladas por sus disposiciones. La acción de cualquier acuerdo u organismo regional en cuestiones referentes al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales está regulada en el Capítulo VIII de la Carta. Según su art. 52, la Carta no se opone a: “la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional”.

Esto entendido en el sentido de que estos acuerdos regionales deben ser compatibles con los propósitos y los principios de las Naciones Unidas. Si la UE es un acuerdo u organismo regional relativo al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, el Capítulo VIII de la Carta, (y otras disposiciones), sirve para establecer los límites que la Carta fija a sus actividades en esta materia, (sin perjuicio de la responsabilidad que el art.24 reconoce al Consejo de Seguridad de la ONU).

En el caso de la UE, el párr. 2, letra c) del nuevo art. 21 TUE declara que sus objetivos en este marco se consolidan en: “mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como a los principios del Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras exteriores”.

La UE: acuerdo u organismo del Capítulo VIII de la Carta y la declaración sobre el perfeccionamiento de la cooperación con las NU

Desde principios de los años 90 del siglo XX, la ONU y sus Estados miembros han aceptado la UE como una organización apta para apoyar a las UN en la gestión de las distintas crisis internacionales en caso de necesidad. En la apertura del período de sesiones nº 55 de la AG en Nueva York, el 12 de septiembre de 2000, el presidente en funciones de la UE, y ministro de asuntos exteriores francés Hubert Védrine, declaró ante la Asamblea, en relación con las OMP, que la UE era beneficiosa como refuerzo para la capacidad de las NU en tales operaciones. Pero CARDONA LLORENS ha aportado una visión crítica de la intervención actual de la UE a través de sus misiones de paz. Según él su actividad se aislaría de la esencia básica o inicial del Capítulo VIII de la Carta concerniente a los acuerdos u organismos regionales, lo que afectaría perjudicialmente en el mantenimiento de la paz que representan las NU. Así, la UE estaría actuando como: “(…) una potencia mundial que desea que Naciones Unidas funcione para resolver las crisis en que no tiene un interés directo y que está dispuesta a actuar directamente, de forma autónoma y sin el mando y control de las Naciones Unidas, cuando sí tiene ese interés directo”

Mi visión no es tan negativa. Y tampoco la de la ONU, que ha seguido acreditando una tras otra estas misiones de paz de cuño regional. Con contadas excepciones las misiones de paz de la UE han buscado siempre un estrecho vinculo a los propósitos o finalidades superiores precisados por el Consejo de Seguridad en el mismo contexto.

Esta postura ha sido la proseguida por el TJUE. Su jurisprudencia ha evaluado en pronunciamientos recientes que las obligaciones de la Carta vinculan a la Comunidad y no sólo a los Estados miembros, en virtud de su propio tratado constitutivo, puesto que en él se reúne la obligación de los Estados de cumplir con sus obligaciones internacionales ajenas a la UE, y se supone en concreto la compatibilidad iuris et de iure de las obligaciones de la UE con cualesquiera que puedan originarse de la Carta.

La Declaración sobre el perfeccionamiento de la cooperación entre las Naciones Unidas y los acuerdos u organismos regionales en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (1994) también contiene una alusión explicita a la posibilidad de que las organizaciones regionales puedan realizar acciones operativas en la esfera del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. La cita a esta cooperación de las organizaciones regionales en la disminución del pesado lastre que significaban para la ONU estas misiones se expresaba en los siguientes términos: “Se alienta a los acuerdos u organismos regionales a que consideren, en sus esferas de competencia, la posibilidad de establecer y capacitar grupos de observadores militares y civiles, misiones de determinación de los hechos y contingentes de fuerzas de mantenimiento de la paz para utilizarlos, según convenga, en coordinación con las Naciones Unidas, y, en caso necesario, bajo la autoridad de la Carta o con su autorización, de conformidad con la Carta”.

La alternativa que presentaba la Declaración señalaba la posibilidad de que estas misiones de paz regionales se efectuaran “en coordinación con las Naciones Unidas”, “bajo la autoridad de la Carta”, o “con su autorización”, acarreando todo ello muchas cuestiones jurídicas de fondo.

Conclusión

Así, las misiones de paz de la UE, como ya había sucedido anteriormente con las OMP de las Naciones Unidas, pueden ser consideradas como: 

• Un mero mecanismo auxiliar para la solución de diferencias, sin carácter coercitivo, cuando se fundamentan en el consentimiento válido del Estado receptor; 
• Una medida coercitiva, necesitada de la autorización que prescribe el art. 53 de la Carta, para los casos en los que no se dispone del consentimiento suficiente de las autoridades del territorio donde debe desplegarse.

A mi parecer, la UE debe estar en circunstancias de mirar por sus propios intereses de seguridad. Una aclaración a las expectativas de los socios mundiales de que somos capaces de responder a las crisis de forma rápida y eficaz es potenciar el propósito a colaborar en materia de defensa. Y esta teoría también responde a las expectativas de la mayoría de los ciudadanos de la UE, que ansían más seguridad, equilibrio y solidez. La defensa es poco más que una de las piezas de esta armadura que ostenta la UE., pero es un elemento que se ha desatendido en los últimos tiempos y que es trascendental para conservar y preservar los intereses existentes de Europa.

Así, la UE y sus estados miembros han implantado una sucesión de medidas e instrumentos nuevos para incrementar la fuerza y efectividad de sus actuaciones como por ejemplo “nuevas estructuras de mando para las misiones de formación militar, o políticas tendentes a reforzar la dimensión civil de la política común de seguridad y defensa (PCSD)”. La colaboración y cooperación son dos aspectos fundamentales del programa de la UE y aunque la UE debe aceptar la responsabilidad estratégica de actuar sola cuando sea necesario también debe hacerlo con sus socios cuando sea posible; por eso la Unión está fomentando la cooperación con otros socios internacionales como la OTAN o las NU.