El Desarrollo de la Gobernanza Efectiva en América latina
El concepto de gobernanza adquiere cada vez más trascendencia en los debates teóricos europeos y en la práctica política, en tanto nuevo modo de gestionar las políticas públicas, a partir de las reformas del sector público en los años ochenta. Sin embargo, el debate en América Latina ha tenido características diferentes que el europeo, por lo que es necesario aportar una revisión crítica de la agenda propuesta para la transformación del Estado en la región y la transferencia de la noción de governance por los organismos multilaterales. Para comprender estas transformaciones, aquí se analizan tres áreas centrales de las reformas estatales emprendidas en América Latina: la privatización de servicios públicos, las nuevas ofertas de políticas sociales y los procesos de descentralización. Ello nos permitirá entender la tensión entre los modelos normativos y los particulares patrones de gobernanza que predominan en América Latina.
El contexto latinoamericano
En América Latina, los nuevos formatos de gobernanza emergen en un particular contexto sociopolítico y desarrollo institucional. La región asiste a un doble proceso de transformación, primero, a una serie de cambios asociados a la democratización del régimen político, seguido por un cambio de modelo socioeconómico, que transitó de un modelo de desarrollo Estado-céntrico a un modelo centrado en el mercado.
Un primer cambio relevante en los años ochenta fue la transición de un régimen autoritario a uno democrático que, además de transformar la estructura del sistema electoral a través de diferentes niveles de gobierno, también cambió las relaciones entre el Estado y la sociedad. El proceso de democratización no sólo se relacionó con la implementación de un ambiente electoral competitivo, sino que también se asoció a nuevas formas de participación ciudadana en las políticas públicas.
En segundo lugar, surge la transformación de un modelo de desarrollo centrado en el Estado a uno bajo el predominio del mercado. Estos cambios se sintetizaron en el ‘Consenso de Washington’, el cual resume las recomendaciones de reformas neoliberales de parte de los organismos internacionales (principalmente por el BM y el FMI) que debían implementar los gobiernos para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, reducción del gasto del Estado, liberalización financiera y comercial, apertura a la inversión extranjera directa, privatización de las empresas y servicios públicos, desregulación, fortalecimiento del derecho de propiedad y descentralización.
La ejecución de estas transformaciones provocó, en toda la región, importantes cambios en el papel del Estado, cuya esfera de acción disminuyó, teniendo lugar un incremento gradual de la participación del sector privado y las ONG, en provisión de bienes y servicios públicos. Específicamente, el sector privado se involucró en los servicios de infraestructura, al tiempo que la sociedad civil lo hizo en programas locales y políticas sociales. Sin embargo, los ritmos que adoptaron los países fueron variables en función del proceso político en el que estaban insertos.
Para comprender estos cambios es preciso profundizar en los estudios de casos de políticas públicas más significativas y, de esta forma, analizar el impacto que ha tenido la transferencia de los formatos de gobernanza en el Estado latinoamericano.
Gobernanza local
Los procesos de descentralización y transferencia de tareas gubernamentales hacia niveles subnacionales fueron otras de las transformaciones estatales más relevantes que los países latinoamericanos aplicaron en las últimas décadas. Las propuestas iniciales de reformas, inspiradas en el paradigma neoliberal y bajo el formato dominante de la NGP, fundamentaron la descentralización como forma para mejorar los servicios públicos locales, en términos de eficiencia, eficacia y apego a las preferencias de las comunidades, así como el desarrollo de mecanismos para acercar las decisiones del gobierno a los ciudadanos, con el fin de incentivar la rendición de cuentas por parte de los gobernantes ante sus electores y aumentar el control por parte de estos últimos sobre la dinámica de las decisiones públicas. Dos productos adicionales eran esperables: la extensión y el fortalecimiento de las instituciones democráticas, así como el incremento de incentivos para el desarrollo económico local. Frente a este escenario, la gobernanza local aparecía como un instrumento relevante de gestión para alcanzar esos objetivos.
Gobernanza en políticas sociales
Los elevados niveles de exclusión social determinaron que, a principios de los noventa, los gobiernos latinoamericanos y los organismos internacionales apoyaran vigorosamente las políticas sociales para reducir la pobreza y la desigualdad social, a través de la provisión de servicios de salud y educación más descentralizados, así como la privatización del régimen de pensiones y un mayor énfasis en mecanismos de participación en la entrega de de los beneficios sociales. Todas estas iniciativas perseguían aumentar la eficiencia, la transparencia y la calidad de la gestión (Molyneux, 2008: 9).
La pobreza se convirtió así en una prioridad por parte de los organismos internacionales en las políticas de desarrollo. Se estableció en los documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP) del BM y el FMI, y se incorporó a la Declaración del Milenio y a los ODM, alcanzándose el compromiso de los países para reducir la pobreza extrema hacia 2015 (CEPAL, 2000 y 1997). En consecuencia, para aumentar la eficiencia de la asistencia social, los recursos públicos deberían concentrarse en los programas de desarrollo focalizados en los hogares que están por debajo de la línea de pobreza.
Impactos, diferencias y el legado histórico institucional
Para entender los impactos diferenciales de la nueva política social convendría reconocer las condicionantes histórico-institucionales, por ejemplo, la diversidad de los sistemas sociales de protección en América Latina (Molyneux, 2008). En este sentido, cabe considerar la investigación de Marcel y Rivera (2008) sobre las transformaciones del Estado benefactor en América Latina. Los autores identifican cuatro regímenes de bienestar de acuerdo a los formatos de gobernanza dominante, es decir, quién desempeña el papel protagónico en la provisión de bienestar: Estado, mercado, familia, empresas, economía informal. Asimismo, analizan sus combinaciones e impacto en el desarrollo económico y social. En función de estas categorías, agrupan a los países de la región en cuatro tipos ideales de regímenes ‘ de bienestar.
En los regímenes del Estado benefactor potencial (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay) la función del Estado es importante. En estos países se ha o alcanzado un estatus socioeconómico mejor que en el resto de la región, porque el Estado tiene una participación activa en la economía y, consecuentemente, un peso mayoritario en la gestión de las políticas sociales. Ni la intervención del S sector público ni los comparativamente bajos niveles de desigualdad parecen haber afectado la capacidad de estos países para el crecimiento económico y la cohesión social.
Los países con regímenes informales (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú) muestran niveles de bienestar social considerablemente menores. Se trata de países donde se deja la provisión de bienestar en manos del mercado, la comunidad y las familias. Las relaciones sociales resultantes son generalmente jerárquicas y asimétricas. Los procesos de inclusión resultan problemáticos, ya que los más desamparados obtienen seguridad a corto plazo a cambio de la profundización de su vulnerabilidad y dependencia en el largo plazo. Este sistema de seguridad social informal limita el papel de los gobiernos, que no pueden cumplir sus cometidos básicos. Se trata, en definitiva, de un círculo vicioso de inseguridad, vulnerabilidad y sufrimiento para la amplia mayoría, en beneficio de una pequeña élite y sus defensores y clientes.
Repensar la gobernanza en América Latina
Las experiencias analizadas en América Latina han demostrado que la transferencia de los formatos de gobernanza, por parte de los organismos internacionales, no tuvieron los resultados esperados en términos de lograr políticas públicas más eficaces, eficientes y democráticas. La mayor debilidad reside en suponer que se pueden transferir recomendaciones de un país o región a otro u otra, de una manera dogmática, sin considerar los procesos históricos y las relaciones de poder en que se sustenta la toma de decisiones colectivamente vinculantes que adopta un Estado en relación con una comunidad (Olsen, 2006).
La ausencia de la consideración de la dimensión política es quizá la mayor debilidad de estos procesos de transferencia, el debate sobre la problemática estatal y la construcción institucional de los formatos de gobernanza en los casos analizados se redujo a una cuestión meramente técnica-administrativa. Si bien estos aspectos no dejan de ser relevantes para lograr una mejor gestión, no se deben confundir los instrumentos o paradigmas de gestión, por un lado, y los objetivos y estrategias de construcción y conducción política, por el otro, ya que se trata de un proceso endógeno y propio de cada país.
En otras palabras, el legado histórico es importante para comprender los formatos de gobernanza que se desarrollan en América Latina. Éstos se relacionan con el tipo de Estado que se consolidó a lo largo del siglo XX, débil en cuanto a garantizar el Estado de derecho, con predominio de una rendición de cuentas vertical sobre la horizontal (O’Donnell, 1997). En un sistema político de estas características, se consolidaron formas de procesar las demandas, de resolver los conflictos, de distribuir los recursos públicos y el poder, orientados a satisfacer los intereses particulares de individuos o grupos, mas no el bien público. Así pues, terminaron predominando las lógicas jerárquicas de patronazgo político en la relación entre el Estado y la sociedad, en una suerte de combinación de clientelismo y corporativismo, pero el punto central es que el Estado lo controlaron los partidos, y que en muchas ocasiones pasó a ser dominado por los intereses específicamente político-partidarios, que compitieron con el carácter más amplio de las metas y objetivos propios de las organizaciones estatales. Estas características a fin de cuentas se reproducen en los formatos de gobernanza hasta aquí analizados (Zur bri ggen, 2005 y 2007).
La apertura de la caja negra
Luego de veinte años de recomendaciones y transformaciones, resulta claro que la reforma del Estado en América Latina continúa agendada. Alcanzar un Estado más eficiente y, básicamente, más democrático, es un desafío que persiste, para el cual se requiere una comprensión más profunda de los procesos políticos y de la forma en que algunas configuraciones políticas influyen en la toma de decisiones y en la calidad de las reformas. Ello demanda estudios con nuevos marcos teóricos y analíticos que permitan indagar hasta qué punto las tradiciones estatales, los arreglos constitucionales, la estructura burocrática y la cultura política propia de América Latina, con sus particularidades, formatos clientelistas y corporativos, afectan la administración de las políticas públicas, a partir de la incorporación de nuevos formatos de gobernanza emergentes, además de entender las transformaciones del Estado y su relación con el mercado y la sociedad civil. En última instancia, cómo impactan en la capacidad de los Estados para gestionar políticas orientadas al bienestar público.
