La Carta de las Naciones Unidas: Principios y Normas
En la “Doctrina Capstone” se diferencia entre el deber de actuar con prudencia y el deber de distanciarse de una rigurosa aplicación del principio de imparcialidad por temor a una mala representación. El primero implica garantizar que los campos de acción están correctamente situados y permiten ser comunicados de manera clara. Cualquier actuación contraria puede poner en riesgo la fiabilidad y legitimidad de las operaciones de mantenimiento de la paz con la consecuencia si se da el caso de la anulación del consentimiento de una o de varias partes debido a esa presencia. Si una Operación de Mantenimiento de la Paz es solicitada para reaccionar ante tales incumplimientos, ha de efectuarlo con transparencia y con una constante comunicación, como la adecuada y racional naturaleza de su respuesta. Ello contribuirá a reducir las oportunidades de maniobrar las percepciones contra la misión, paliando la potencial retirada de una o más de las partes y su cooperación36.
Con todo ello, se constata la evolución del concepto de imparcialidad a medida que avanzan las diferentes operaciones desplegadas, hasta llegar a la conclusión de que imparcialidad no supone neutralidad ni tampoco igualdad de trato entre las partes enfrentadas, sino más bien, y con arreglo a una interpretación más estricta, el respeto a los principios y normas recogidas en la Carta de las Naciones Unidas.
La prohibición del recurso a la fuerza, salvo en caso de legítima defensa: Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz a pesar de estar compuestas por personal militar, han de atenerse a la prohibición del empleo de la fuerza, en la medida en que su desarrollo se conforma como un elemento imparcial, de carácter internacional cuya finalidad es el mantenimiento o el restablecimiento de la paz37.
Con arreglo a la “Doctrina Capston”, el principio de no uso de la fuerza en las Operación de Mantenimiento de la Paz de las Naciones unidas, salvo en la legitima defensa, data de UNEF I, en 1956. Como se ha visto previamente, las Operación de Mantenimiento de la Paz no son medidas coercitivas del Capítulo VII de la Carta, pero se entiende que está permitido el uso la fuerza actuando en legítima defensa , a un nivel táctico y contando con la autorización del Consejo de Seguridad. La aplicación de esta prohibición es consecuencia lógica de principios anteriormente vistos, tales como el de consentimiento y la cooperación entre las partes, así como de la imparcialidad que ha de mantener la Operación de Mantenimiento de la Paz en relación con el conflicto de modo que la operación en sí misma ha de tener limitado el uso de la fuerza.
Aunque en un principio esta cuestión parece clara, conviene analizar con detalle el principio de la prohibición del uso de la fuerza en general para poder determinar su aplicación en el desarrollo de una Operación de Mantenimiento de la Paz. Como es sabido, este principio aparece recogido en el artículo 2.4 de la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, como señalan DÍAZ BARRADO y VACAS FERNÁNDEZ, existe un problema en cuanto a la aplicación de este principio especialmente en lo que a su alcance subjetivo se refiere, pues la redacción del artículo limita el mismo expresamente a los Estados Miembros38. Por ello conviene analizar la regulación que la Carta de Naciones Unidas recoge en relación con el uso de la fuerza.
En primer lugar, conviene saber que uno de los principales rasgos de las organizaciones internacionales es su composición interestatal, de modo que las normas que expresamente van dirigidas a los Estados, también han de ser aplicadas a las Organizaciones Internacionales, esto es y en este caso, a las Naciones Unidas.
En segundo lugar, la carta de las Naciones Unidas constituye el tratado constitutivo de la organización por lo que es de obligado cumplimiento para ella, de modo que los Estados miembros han de cooperar con la Organización o a aceptar y cumplir las medidas acordadas por el Consejo de Seguridad únicamente cuando estas sean conforme con la Carta. De ahí se desprende el alcance obligatorio de las normas recogidas en la Carta, no solo para los Estados sino sobre todo para la Organización, ya que las actuaciones o decisiones de cualquier órgano de la Organización de Naciones Unidas que contradigan la Carta serían ilegales, teniendo como sanción la nulidad, es decir, la completa carencia de efectos de dichas actuaciones o decisiones.
El escenario en el que se despliegan las Operaciones de Mantenimiento de la Paz esta normalmente determinado por la presencia de milicias y organizaciones criminales, entre otros sujetos, que pueden perturbar el proceso de paz o poner en riesgo a la población civil. En estos supuestos el Consejo de seguridad ha autorizado a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz el uso de todos los medios que sean imprescindibles para detener o impedir agresiones violentas, proteger a los civiles de la amenaza de atentados físicos y/o para coadyuvar en el mantenimiento del orden y de la ley a las autoridades nacionales. Este uso ha de ser mesurado y solo cuando se hayan consumido otras vías de persuasión. Su intensidad ha de ser calibrada de manera concreta, apropiada y proporcional al caso de que se trate, encaminada a la finalidad pretendida, manteniendo el consentimiento para la misión y su mandato y todo ello, guiado por el principio del uso de la más mínima fuerza necesaria.
Debido a que en ocasiones no es fácil apreciar el deslinde entre el mantenimiento de la Paz por un lado, y por otro, una imposición de la paz conforme al Capítulo VII, en la Doctrina Capstone se establece el deber de no confusión de ambos conceptos, señalando claramente que el mantenimiento dela paz no aglutina el uso de la fuerza a nivel táctico previa autorización del Consejo de Seguridad y el consentimiento de las partes enfrentadas. Por el otro lado, el consentimiento de las partes principales no es requerido en una imposición de la paz, y en este caso puede comprender el empleo de la fuerza militar a nivel estratégico o internacional, cosa que queda prohibida por los Estados miembros conforme al artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas, salvo que medie autorización del Consejo de Seguridad.
La finalidad última del uso de la fuerza es paralizar e influir en quienes actúen contra el proceso de paz o que pretendan perjudicar a los civiles, y no precisamente el derrotar su ejército. Este uso acarrea siempre implicaciones políticas, y puede dar lugar a la aparición de circunstancias no previstas. Las valoraciones relativas a su uso requerirán ser realizadas en el nivel adecuado dentro de la misión, fundadas en una serie de factores, como la capacidad de la misma, el impacto humanitario, la protección y salvaguarda del personal, y lo más relevante, la consecuencia que dicha actuación tendrá en el consentimiento nacional o local para la misión39.
La Doctrina Capstone posibilita a los jefes de las unidades militares o policiales que despliegan las actividades de las Operación de Mantenimiento de la Paz la interpretación de los mandatos. En aras de conseguir una mayor eficiencia en el cumplimiento de estos últimos, las Reglas de Enfrentamiento para los militares, así como las Directivas para la utilización de armas de fuego dirigidas a la policía, requieren ser creadas con un nivel apropiado de flexibilidad.
En cuanto a la legitima defensa, en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas se prevé esta institución como excepción al principio de prohibición del uso de la fuerza. Consiste en un derecho de reacción armada, para lo cual se exige un presupuesto básico: el haber sido previamente víctima de un ataque armado.
Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, podrán emplear una serie de instrumentos, para cumplir el mandato para la cual fueron creadas, entre ellos se encuentra el uso de fuerza armada en legítima defensa, sin necesidad de que lo prevea expresamente el Consejo de Seguridad por medio de una resolución. Se trata de una consecuencia derivada del establecimiento de normas para asegurar la seguridad de los soldados que los Estados miembros ponen a disposición de Naciones Unidas, ya que pueden verse en situaciones peligrosas sobre el terreno, de modo que podemos decir que estamos ante una visión clásica de la legítima defensa en las diferentes relaciones entre los individuos, como la presente en el derecho penal de los ordenamientos jurídicos internos40.
Por lo tanto, se reconoce el derecho de legítima defensa a las Operación de Mantenimiento de la Paz. Pero, ¿en qué consiste este derecho y como ha de ser interpretado, ¿de manera estricta o de forma amplia?
Hay que tener en cuenta que este concepto ha evolucionado a lo largo del tiempo en respuesta a las nuevas necesidades de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. En un comienzo, se habilitaba el uso de la en defensa de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz y en respuesta a un ataque armado en virtud de la legítima defensa personal. A medida que pasan los años, el concepto evoluciona, lo que lleva a afirmar que la fuerza podrá ser utilizada en defensa del mandato.
En esta cuestión ahonda SALMON al considerar, a grosso modo, que la legítima defensa es un derecho reconocido a los miembros de las fuerzas de mantenimiento de la paz, para emplear sus armas con la finalidad de defenderse de los ataques que se dirijan contra ellos, o para garantizar la libertad de su movimiento y la ejecución del mandato de su misión, en el supuesto de que se vean obstaculizados por la fuerza40.
En un principio, el recurso a este instrumento de la legítima defensa por las O.M.Ps. se entendía de forma estricta, esto es y como señala CARDONA “exigiendo un ataque armado previo y, lógicamente, proporcionalidad e inmediatez en la reacción. Un concepto de legítima defensa que, en principio, prohíbe a la operación ser la primera en emplear la fuerza. Un concepto de legítima defensa, en fin, que no plantea ningún problema en relación al principio de prohibición de uso de la fuerza armada previsto en el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas, de forma que, como ha declarado el Consejo de Seguridad, podemos afirmar que “la legítima defensa es un derecho inmanente de las fuerzas de las Naciones Unidas”41. Sin embargo, la doctrina amplia esta esta interpretación estricta del derecho, pasando a incluir la defensa del mandato de la Operación de Mantenimiento de la Paz.
La otra cuestión que se nos plantea es la siguiente: ¿cuándo nos encontramos ante un supuesto de legítima defensa? Como señaló la CIJ, nos encontraríamos ante la respuesta a una agresión armada previa.
Pero ¿qué significa un ataque armado previo? Lo realmente relevante aquí no es tanto de quién proviene sin su carácter objetivo. VACAS FERNÁNDEZ establece que “no resulta decisivo quién es el agresor o, en otras palabras, quién realiza el ataque armado, sino que tal ataque se haya efectivamente producido.Por lo tanto, es el elemento objetivo, el factor necesario para que dicho uso este justificado.43
Pero no siempre es sencillo determinar cuándo nos encontramos ante un ataque armado. Como afirma VACAS FERNÁNDEZ, no podemos decir que cualquier uso de la fuerza es un ataque armado; y ello tanto por exceso como por defecto: por exceso, porque a veces actos que no suponen un uso concreto y real de la fuerza armada también pueden ser considerados como “ataque armado”; mientras que, por defecto, porque determinados niveles de fuerza armada efectivamente empleada pueden no llegar a tener esa consideración”44
Y más en relación con las Operaciones de Mantenimiento de la Paz donde “debe incluso relativizarse aún más la cuestión, al menos en dos sentidos: en primer lugar, porque el nivel significativo de uso de la fuerza utilizado por bandas armadas, necesario de acuerdo con la Corte para ser considerado como ataque armado, debe en el caso de dirigirse contra las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, rebajarse coniderablemente”44.
En este sentido, y siguiendo a este autor, “cualquier uso de la fuerza armada, sin importar el grado ni el lugar donde ésta se realice, contra una O.M.P. debe ser considerado como un “ataque armado”; suficiente, por lo tanto, para justificar jurídicamente una reacción armada en legítima defensa por parte de los miembros de la operación”.
En resumen, para que la O.M.P. pueda hacer uso de la fuerza en base a la legítima defensa, es necesario que haya sido víctima de un ataque armado previo, pero dada las peculiares circunstancias en la que se encuentran las Operaciones de Mantenimiento de la Paz rodeadas sobre el terreno, el indispensable concepto de ataque armado se suaviza. De este modo, cualquier uso de la fuerza dirigido contra la O.M.P. será considerado ataque armado y además será apreciado como el requisito para responder en legítima defensa. Y ello sin perjuicio de la “legítima defensa interceptiva”45, caso en el que la O.M.P. se ve en una grave situación de peligro ante la que necesariamente ha de reaccionar.
En general podemos hablar de una serie de requisitos para poder ejercer este derecho de legítima defensa. Unos se establecen en el ámbito convencional y otros en el consuetudinario.
Los del ámbito convencional son los establecidos en el artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas:
- Actuación subsidiaria de la del Consejo de Seguridad
- Deber de informar al Consejo de Seguridad
Estos requisitos no son de aplicación a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, no tienen sentido por la propia lógica de la formación de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, ya que es el propio Consejo de Seguridad quien crea la O.M.P., cuya naturaleza es la de un órgano subsidiario de aquél. Además, cabe justificar esta inaplicabilidad de estos requisitos para el ejercicio del derecho a la legitima defensa en que los mismos no forman parte del Derecho Internacional General, pues únicamente son prescripciones convencionales que se aplican a los Estados. Por otra parte, el ejercicio de este derecho en relación con las Operaciones de Mantenimiento de la Paz tiene su fundamento en el Derecho Internacional General y no precisamente en las previsiones del artículo 51.
Lo anterior no se predica de los principios de carácter consuetudinario. La CIJ señaló la presencia en el Derecho Internacional de una norma consuetudinaria conforme a la cual “la légitime défense ne justifierait que des mesures proportionnées à l´agression subie, et nécessaires pour y riposter”46, es decir, la legítima defensa solo justificaría medidas proporcionales a la agresión sufrida y necesarias para contrarrestarla.
En ello se reitera en su opinión consultiva sobre la licitud de la amenaza o el empleo de armas nucleares, donde afirma que la sumisión del ejercicio del derecho de legítima defensa a las condiciones de necesidad y proporcionalidad es una norma del derecho internacional consuetudinario.
Por lo tanto, los requisitos consuetudinarios son los siguientes:
- Necesidad: supone que el recurso a la fuerza debe ser el último recurso del que se dispone, la última alternativa posible.
- Inmediatez: el lapso temporal entre el ataque y la respuesta ha de ser mínimo. Esta condición es vital para calificar la respuesta como legítima defensa o como represalia. Por lo tanto no se ha cabe confundir el uso de la fuerza en legítima defensa, la cual es legal si se cumplen los requisitos y límites previstos por el Derecho internacional, con el uso de la fuerza en represalia, que está prohibido por el Derecho internacional vigente.
Y claro está, como plantea VACAS FERNÁNDEZ, “todo uso de la fuerza que se lleve a cabo sin conexión temporal con un ataque armado previo, aunque haya existido efectivamente ataque armado, pero si no se cumple el principio de inmediatez- deberá siempre ser catalogado como represalia.”48
- Proporcionalidad, distinguiendo entre la proporcionalidad en los medios que implica que el armamento del personal que forma parte de estas operaciones sea ligero y adecuado únicamente para su uso defensivo y la proporcionalidad en los fines que viene a significar que el objetivo del uso de la fuerza en legítima defensa ha de ser solo y necesariamente el de repeler el ataque armado que la ha derivado y justificado. Alcanzado dicho resultado, el uso de la fuerza ha de cesar ya que en caso de lo contrario, a partir de entonces no se trataría ya de un uso de la fuerza en legítima defensa, sino más bien de un nuevo ataque armado.
Como se ha visto, analizar los principios rectores de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, es una tarea complicada, ya que nos encontramos ante un fenómeno cuya regulación, casi lejos de estar claramente recogida, se diluye en la práctica y a medida que surgen nuevas interpretaciones doctrinales a través de cuyo análisis se pretenden exprimir las bases jurídicas de su funcionamiento.
Como recoge el informe Brahimi: “el consentimiento de las partes locales, la imparcialidad y el uso de la fuerza sólo en legítima defensa deben ser los principios básicos del mantenimiento de la paz”49.
Por lo tanto, estos tres principios se han configurado como el cimiento de la regulación de las O.M.Ps., lo que no evita, como señala CARDONA que las O.M.Ps. se rijan “por los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Principios que han tenido una expansión material a través de la función interpretadora de la Carta que tiene la Asamblea General y que incluye hoy, junto a los principios expresamente enunciados en el artículo 2 de la Carta (soberanía, integridad territorial e independencia política de los Estados, prohibición del uso de la fuerza, no intervención en los asuntos internos,…) otros principios que se encuentran implícitos a lo largo de la Carta, como la libre determinación de los pueblos, respeto de los derechos humanos, etc. Las O.M.Ps. deben respetar, en su actuación, todos esos principios y ello lleva, normalmente, a que en dicha actuación tengan que contar con el consentimiento del Estado en el que se despliegan, a que actúen con carácter imparcial y a que no utilicen la fuerza armada50.
En resumidas cuentas, el cumplimiento de estos requisitos es esencial para poder calificar una operación de Naciones Unidas como O.M.P. En caso contrario, es decir, si no se ha prestado el consentimiento necesario para su despliegue, si no se respeta el principio de imparcialidad o si se autoriza el uso de la fuerza más allá de la legítima defensa, estaremos ante una operación más correctamente calificables de coercitiva y no de operación de mantenimiento de la paz.
