Política Exterior: Diplomacia Parlamentaria

Introducción

Por tradición, la diplomacia ha sido un espacio exclusivo reservado para la rama Ejecutiva del gobierno. Sin embargo, la creciente borrosidad de las fronteras entre lo que se considera nacional y lo que es extranjero en las relaciones internacionales ha cambiado la necesidad de que los parlamentarios consideren una mentalidad global de los problemas que tienen que enfrentar. Con esto en mente, existe una inmersión más amplia en los asuntos internacionales por parte de los parlamentos que es en parte un resultado de la ‘globalización’. La diplomacia tradicional está a cargo de los poderes federales de un Estado; es decir, la rama Ejecutiva, la Legislativa y la Judicial. Sin embargo, en la práctica, los jefes de Estado han tenido una mayor preponderancia en la política internacional, especialmente cuando se trata de sistemas políticos presidencialistas.

El objetivo de este capítulo es acercar a los estudiosos e interesados en las relaciones internacionales al término de “Diplomacia Parlamentaria”. El texto aborda sus orígenes de la diplomacia parlamentaria; la definición del concepto; examina la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo en materia de política exterior y establece los diferentes tipos de diplomacia parlamentaria que existen. El capítulo propone dividir esta actividad en constitucional, independiente y de control y presenta ejemplos de cada una utilizando principalmente el caso de México.

Orígenes de la diplomacia parlamentaria

El parlamentarismo aparece en la era clásica como una necesidad para otorgar una representación al pueblo dentro del gobierno y servir de contrapeso, al jefe de Estado. En 1640 aparece en Inglaterra el primer sistema parlamentarista en el que representantes del pueblo compartían la labor de gobernar. Después de la Independencia de Estados Unidos, la Revolución Francesa y las independencias de las colonias españolas, empiezan a surgir sistemas democráticos que incluían cámaras legislativas. En 1889, nace la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP), un organismo que busca promover la paz y la democracia mediante el diálogo político para así contribuir a la gobernanza mundial. A partir de entonces, los congresistas empiezan a tener una labor importante no solamente en la política interna, sino también en la externa. Es así como inicia la diplomacia parlamentaria. Cabe destacar que hoy en día el UIP busca que se le reconozca como la representación parlamentaria de la ONU.

En general, los parlamentos tienen facultades y metas constitucionales que le otorgan poderes específicos en el ámbito internacional. Incluso, los congresos comparten facultades en materia de relaciones exteriores con el poder Ejecutivo. Con el proceso de globalización y cambios democráticos en el mundo, los parlamentos han buscado una mayor presencia y participación en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de los Estados. Es de destacar que usualmente existía la supremacía del poder ejecutivo sobre el legislativo en cuestión de política exterior y, por ende, en diplomacia. Sin embargo, los cambios experimentados en el escenario de la sociedad internacional han provocado como respuesta nuevas formas de relación diplomática o la proliferación de formas ya existentes en la práctica de manera poco frecuente e inexistentes en el marco legal.

Definición del concepto

La diplomacia parlamentaria se establece en las Relaciones Internacionales y el derecho internacional como un método de mediación que puntualiza las negociaciones multilaterales caracterizadas por la institucionalización, las reglas de procedimiento, el debate público y la votación de los proyectos de resolución. Lo más esencial desde un punto de vista práctico, la formación del grupo y la votación en bloque en tales negociaciones se ha entendido implícita o explícitamente como un paralelismo al caucus parlamentario. Esto es, la diplomacia parlamentaria contempla las actividades que los congresos y los legisladores realizan en el plano internacional. La inclusión del poder legislativo en esta práctica es explicada a razón de que la Diplomacia sufría una crisis, que hacía necesario que los legisladores, como representantes populares, deberían contribuir a la política exterior, y cooperar con el ejecutivo en su esfuerzo internacional. La diplomacia parlamentaria ha sido una actividad muy importante, aunque poco estudiada. Su análisis requiere de enfoques múltiples, desde el ámbito político, jurídico, sociológico y desde la disciplina de las Relaciones Internacionales.

Esta labor se desarrolla entre los poderes u órganos legislativos, parlamentos, cámaras, asambleas legislativas o sus integrantes y cualquier otra entidad extranjera. Debido a la ambigüedad que permanece debido al carácter sugestivo del término parlamentario, a menudo es discernible una cierta inquietud en la aplicación de esta expresión a las asambleas internacionales. En los debates actuales, el término diplomacia parlamentaria se ha venido aplicando cada vez más para designar los antecedentes institucionales de las personas u organismos que participan en actividades diplomáticas. La diplomacia parlamentaria se concibió como una actividad interparlamentaria y el término se introdujo como método de negociación multilateral llevado a cabo principalmente por diplomáticos profesionales. Su distinción en el pensamiento parlamentario reciente se ha visto en conexión con la globalización y la creciente necesidad de que las cámaras aborden cuestiones transnacionales.

La sinergia entre el Ejecutivo y el Congreso en política exterior

Como se menciona anteriormente, la diplomacia parlamentaria está íntimamente ligada al tipo de relación que guardan los poderes ejecutivos y legislativos sobre las decisiones de política exterior. Habiendo alcanzado niveles más altos de conocimiento, acceso a la información y participación, las democracias modernas poseen los medios para ejercer una rendición de cuentas democrática, principalmente del congreso, en la mayoría de las esferas de política pública. En este caso, el aporte parlamentario es diverso y variado; puede referirse solo a los mecanismos de control legislativo, generalmente el control presupuestario, o puede extenderse para influir en las tendencias de la política exterior a largo plazo. El hecho de que algunas áreas políticas requieran más secrecía no significa que no pueda haber mecanismos de rendición de cuentas o un debate abierto en absoluto. Simplemente significa que hay menos apertura. La doctrina democrática requiere la participación de los congresos en los asuntos exteriores. En general, ha habido poco interés en la cuestión de cuán democrático es el proceso de toma de decisiones de los Estados con sistemas políticos democráticos. Hay pocas referencias en cuanto al papel de los parlamentos en la literatura. Por ejemplo, el análisis de la política exterior es una excepción a esta regla, pero tiende a dejar de lado la cuestión del aporte democrático, y trata los parlamentos como una fuente interna más de política exterior.

Usualmente el poder Ejecutivo está a cargo de dirigir la acción internacional de un país mientras que el congreso la supervisa. En otras palabras, la rama Ejecutiva goza de una preeminencia en el proceso de toma de decisiones diplomáticas debido a que tiene poderes formales e informales que lo coloca por encima del congreso en esta materia. Los poderes formales son los que la Constitución le otorga y los informales se derivan de la costumbre y del funcionamiento del sistema político. En la mayoría de los casos, las principales funciones del Ejecutivo en política exterior son: diseñar de manera general la conducta del país en el plano internacional, así como firmar tratados, nombrar diplomáticos, ser comandante en jefe de las fuerzas militares. Por otra parte, los congresos están encargados de aprobar los tratados, ratificar los nombramientos diplomáticos, autorizar la declaración de guerra o movimiento de tropas, así como asignar partidas presupuestarias.

Los parlamentos pueden tratar de influir en las agendas ejecutivas emitiendo informes y a través de otros mecanismos. Los parlamentarios no necesitan desafiar a los ejecutivos; de hecho, muy a menudo los fortalecen. En otras palabras, los parlamentos buscan supervisar la conducta exterior del presidente y tener cierta presencia en las decisiones. El objetivo es, entonces, servir de balanza para que el Ejecutivo no se exceda en sus funciones. Son varias las estrategias que usan los legisladores para controlarlo, como la reducción o no autorización de recursos financieros para las iniciativas presidenciales, la negación de un nombramiento diplomático, las exhortaciones a través de puntos de acuerdo, entre otras. Por su parte, a menudo el Ejecutivo busca mecanismos para evitar que el Congreso obstaculice sus iniciativas. Sus estrategias van desde acuerdos ejecutivos, que no necesitan la aprobación de los legisladores, solicitud de poderes especiales, cabildeo entre los legisladores, hasta reformas a la legislación para tener un margen de maniobra más amplio.

Tipos de diplomacia parlamentaria

Existen diversos tipos de diplomacia parlamentaria, así como criterios para clasificarla. Por ejemplo, Miguel Ángel Orozco la cataloga a partir de su naturaleza, ya que es transitoria, emergente y coadyuvante del Ejecutivo; su objetivo, que es la creación de vínculos a nivel internacional, así como la defensa de los intereses nacionales y de los valores democráticos; y su normativa, como fuente de derecho que surge principalmente de los reglamentos internos de los congresos. Sus facultades, porque busca impulsar la homologación de las leyes nacionales.

Bajo esta visión, el abanico de posibilidades de acción parlamentaria se amplía. No solamente se limita al tema de la paz, sino que se identifica con los distintos roles que puede desempeñar en la escena internacional y que no sólo es responsabilidad exclusiva del ejecutivo, como ocurre en varios casos. Incluso, abre la puerta a que los congresos locales también puedan inmiscuirse en temas globales.

Como se puede observar, la diplomacia parlamentaria tiene una infinidad de opciones y tareas a realizar. El alcance y la variedad dependen de cada sistema político. En los sistemas presidencialistas, la presencia del poder legislativo está más limitada. Pero en sistemas parlamentarios el peso de los congresistas es mucho mayor en este rubro. Una serie de factores contribuyen a la eficacia de la diplomacia parlamentaria. Por ejemplo, el tamaño de un cuerpo parlamentario es importante ya que cuantos más parlamentarios individuales haya, mayores probabilidades que estos aporten sus habilidades y experiencia en la prevención de conflictos, la mediación y el diálogo. Malamud y Stavridis (2011) exponen que los legisladores de gran experiencia aún se pueden encontrar en parlamentos más pequeños, y este puede tener un valor agregado al involucrarse en una situación de mayor preocupación y proximidad. Si se consideran los aspectos geográficos, históricos y culturales de la diplomacia, entonces un parlamento más pequeño puede ser privilegiado si existe un idioma común o un parentesco histórico y cultural.

Diplomacia parlamentaria constitucional

En el caso de México, la Constitución establece el marco legal que regula las facultades que tienen tanto el Ejecutivo como el Congreso en materia de política exterior. El principal rasgo es que cada rama tiene funciones específicas en cuanto al proceso de toma de decisiones. Además, existe una separación de poderes en la que el Congreso mexicano debe fungir como el supervisor y ejercer cierto control sobre el Ejecutivo en asuntos relacionados con la política exterior, bajo los preceptos constitucionales. El Artículo 89 de la constitución establece que el responsable de la política exterior es el poder Ejecutivo. En el Artículo 76, se especifica que el Senado tiene las funciones de analizar y aprobar la política exterior, en la realidad no le otorga poderes especiales para sancionar, modificar, formular o en su caso no autorizar, las acciones de política exterior del Ejecutivo.

Anteriormente, el artículo 88 le otorgaba una facultad especial al Congreso de la Unión: autorizar las salidas del presidente de la República al extranjero. Esta prerrogativa limitaba el margen de acción del presidente y no correspondía a la nueva dinámica internacional caracterizada principalmente por la globalización económica. En los últimos años, la rama ejecutiva ha usado el Artículo 89 para argumentar que es su responsabilidad exclusiva el diseño y ejecución de la política exterior, sin la intervención directa del Congreso. Su punto de vista es que los legisladores solamente tienen la facultad de aprobar o no los tratados firmados por el Ejecutivo y de ratificar los nombramientos diplomáticos.

En muchas ocasiones, los parlamentos buscan ejercer un mayor control y supervisión del Ejecutivo en materia de política exterior porque consideran que el contrapeso que ofrece la Constitución es insuficiente. Por ejemplo, en caso de guerra, los representantes quieren tener la última palabra. Obviamente el Ejecutivo puede proponer la declaración de guerra ante una situación de amenaza o de un ataque perpetrado, pero es en última instancia el congreso quien tiene que hacer el acto formal.

Otro mecanismo de control legislativo es el tema del presupuesto. En México, la Cámara de Diputados está a cargo de asignar las partidas que serán utilizadas para la política exterior. Sin embargo, el sistema fiscal y financiero del gobierno permite amplia flexibilidad después de que se aprobó el presupuesto. Por otra parte, los congresistas mexicanos también pueden ejercer un contrapeso a partir de reformas legales a la misma Constitución o a leyes secundarias. Sin embargo, en el caso de la política exterior, no ha sido el caso porque los cambios han sido mínimos. Asimismo, los legisladores también recurren a los “puntos de acuerdo” como instrumento para poder incidir en el diseño de la política exterior.

En general, éstos son mecanismos legislativos que buscan influir en el proceso de toma de decisiones del Ejecutivo y otros actores políticos. Como no tienen un carácter vinculatorio, estos instrumentos son meros exhortos que hace el Congreso para que el Ejecutivo adopte una medida acorde a la visión de los legisladores. Es decir, no existe una ley que obligue al Ejecutivo a cumplir con estas propuestas. Además, los puntos de acuerdo normalmente no se pueden convertir en leyes vigentes.

Ante un sistema político más democrático y plural, es predecible que el interés de los representantes populares por participar en actividades de diplomacia parlamentaria aumente a corto plazo. La necesidad de servir de contrapeso al Ejecutivo y de representar a la población en las decisiones hacia el exterior es un justificante para una mayor presencia de los parlamentarios mexicanos en asuntos globales.

Conclusiones

La diplomacia parlamentaria construye actores Estatales, sobre la agrupación del poder y sobre ideales comunes. Es cada vez más común que se envíen propuestas de ley a los congresos con orígenes en desarrollos o estructuras internacionales. El reconocimiento del Estado de la creciente actividad gubernamental en las organizaciones internacionales y una mayor necesidad de control creció junto con esta necesidad y ha dado lugar a una serie de estructuras interparlamentarias que facilitan el proceso de revisión. Los parlamentos se han dado cuenta de que ya no pueden responsabilizar a los gobiernos y asumir el liderazgo y la responsabilidad de las acciones en el extranjero o incluso dentro del territorio nacional como resultado de las decisiones de política exterior. Ante un mundo de creciente interdependencia compleja y mayor interconexión, es necesario que estos actores se hagan presentes para establecer la agenda de la política mundial y ser parte de la solución a los problemas que tienen un origen global. La diplomacia parlamentaria se convertirá en un actor clave para esos fines. Por ello, es predecible un aumento de las actividades legislativas en los asuntos globales.

En el caso de México, la apertura democrática y una mayor exposición hacia lo externo se han constituido en un ambiente propicio para que los representantes populares tengan una mayor incidencia en la diplomacia del país. De hecho, la fuerza de la diplomacia parlamentaria es su independencia de los gobiernos y otros establecimientos. En el caso mexicano, se considera que el congreso tiene cierto grado de control sobre la cuestión presupuestal en relación con el gobierno y el público. Sería imprudente sugerir que la rama legislativa sea igual al gobierno, pero cuando los parlamentarios actúan como actores verdaderamente independientes al no sucumbir a la disciplina de los partidos políticos, pueden desempeñar un papel innovador. Es necesario el fortalecimiento de las labores constitucionales en esta materia con una ampliación de sus facultades. Asimismo, es claro que aumentaran las actividades independientes porque el mundo está íntimamente interconectado y es necesaria su contribución a la solución de los problemas legales. Finalmente, los legisladores buscarán consolidar su papel como un actor que ejerza un mayor control y contrapeso frente al presidente mexicano en los asuntos vinculados con la diplomacia parlamentaria.

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